Информационное письмо
Образец оформления статьи
Анкета автора
03.09.2015

К вопросу о сущности современного российского федерализма

Грудинин Никита Сергеевич
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры уголовно-правовых дисциплин, Российский государственный социальный университет, г. Москва, Российская Федерация
Аннотация: В статье рассматриваются сущность и характерные особенности современного российского федерализма. Отмечается, что современная Россия уже сложилась как федеративное государство не только де-юре, но и де-факто.
Ключевые слова: федерализм, федеральный центр, субъекты Российской Федерации, ассиметричность, централизация, децентрализация
Электронная версия
Скачать (474.7 Kb)

12 декабря 1993 года многонациональный народ России в ходе всенародного голосования поддержал текст Конституции Российской Федерации, которая на протяжении уже более чем 20 лет является фундаментов современной российской государственности, гарантией стабильного и поступательного внутриполитического развития России. Одним из главных достижений действующей Конституции следует признать тот факт, что положение о федеративном устройстве России, закреплено непосредственно в первой главе «Основы конституционного строя» (а точнее в ст. 1 Основного закона страны), что гарантирует Россию от возможного демонтажа федеративных основ в организации государственного устройства.

В теории конституционного права давно признано, что федеративными государствами являются государственно-правовые объединения, которые обеспечивают государственное единство всех входящих в их состав субъектов, сохраняя за ними определённую степень политико-юридической самостоятельности [4, с. 131]. Иными словами, федерацией является такое государство, субъекты которого ограничивают часть своей компетенции в пользу федерального центра с целью обеспечения наиболее эффективного функционирования федерации путём объединения имеющихся ресурсов у субъектов федерации для решения наиболее важных государственных задач.

Следует признать, что сущность современного российского федерализма сводится к системе отношений Федерации и её субъектов, к разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами страны, к вопросам распределения налоговых и иных финансовых поступлений между центром и регионами, а также к вопросам взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации с органами государственной власти самой Федерации.

Во многом специфика современного российского федерализма сводится к тому, что территория России состоит из территорий субъектов Федерации, которые представляют собой ограниченно правоспособные государственные образования, обладающие определенной учредительной властью, с гарантированными Конституцией 1993 года полномочиями местного самоуправления [7, с. 131].

Специфика современного российского федерализма, на наш взгляд, также заключается в следующих аспектах:

- современная Россия изначально и исторически во многом была унитарным централизованным государством, федерацией она была провозглашена лишь в начале ХХ века, что предопределило трудности в развитии механизмов децентрализации власти;

- изначально Российская Федерация формировалась по смешанному принципу: в её состав входили как территориальные, так и национально-территориальные и практически в чистом виде национальные образования, что предопределила в определённом смысле ассиметричность Российской Федерации в целом, и российских регионов в частности;

- закрепление разграничения полномочий между федеральным центром и регионами зафиксировано непосредственно в тексте Конституции Российской Федерации, Федеративном и иных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий;

- в Российской Федерации федеративное устройство государства основывается на принципах его территориальной целостности, единстве системы государственной власти, разделении функций, полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправия и самоопределения народов, проживающих на территории России;

- федеративная природа России гарантирует единство экономического, политического, правового, социального и культурного пространства;

- Российская Федерация создаёт необходимые условия для гармоничного развития всех субъектов Федерации, входящих в её состав;

- в Российской Федерации в структуре федерального парламента (Федерального Собрания Российской Федерации) образована специальная палата, призванная отстаивать интересы регионов в федеральном законодательном процессе, – Совет Федерации.

Как известно, в мире существует немало федеративных государств со своими сложившимися традициями и особенностями федерализма, что объясняется как спецификой их формирования, так и национальным составом конкретных государств. В рассматриваемом нами аспекте, представляется целесообразным упомянуть тот факт, что современная Россия как демократическое федеративное правовое государство имеет ряд особенностей, определяющих функционирование института федерализма в стране.

Во-первых, классические федеративные государства образуются, как правило, путём объединения нескольких государств в одно. Образование России как федеративного государства было растянуто во времени на долгие столетия, а сама Российская Федерация не является объединением нескольких государств в одно в классическом понимании данного понятия.

Образование России как федеративного государства изначально протекало в двух направлениях. С одной стороны, шла консолидация русского народа вокруг единого властного центра (Москвы), и присоединяемые к нему земли, которые были населены преимущественно русским (славянским) населением входили в состав России как отдельные территориальные единицы. С другой стороны, объективный процесс расширения территории России неизбежно приводил к включению в её состав территорий, на которых проживали другие народы, которые включались в состав России на правах национальных и национально-территориальных автономий и таким образом становились частью единого государства. Впоследствии именно эти государственные образования, а также национально-государственные образования и были признаны субъектами Российской Федерации наряду с теми субъектами Федерации, которые никогда не были даже относительно самостоятельными в политическом плане образованиями [2, с. 194].

Во-вторых, порядок образования современной России как федеративного государства свидетельствует о том, что Российская Федерация изначально носила не договорной или конституционно-договорной характер, а исключительно конституционно-правовой характер, поскольку фактически была создана не в результате подписания договора между её субъектами, а исключительно в силу факта провозглашения федерацией непосредственно в тексте Конституции.

В-третьих, на протяжении всего периода существования современной России как федеративного государства на первом плане находится проблема ассиметричности отношений между федеральным центром и российскими регионами, а также в отношениях российских регионов между собой. Рассматривая данную проблематику, следует отметить, что сама Конституция Российской Федерации рассматривает все субъекты Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным центром и между самими собой как юридически равноправными. С другой стороны, практика формирования и функционирования России как федеративного государства свидетельствует об обратном: современная Российская Федерация пока так и не смогла преодолеть проблему ассиметричности субъектов Федерации, что выражается хотя бы в том обстоятельстве, что в России есть регионы-доноры и дотационные регионы (которых, к слову, намного больше).

По справедливому замечанию С.А. Вахова, «качественное обновление федеративных отношений в России и выравнивание государственно-правового статуса всех субъектов Российской Федерации требует обновления форм и методов разрешения противоречия центра и регионов. Общими формами этого разрешения должны стать уменьшение количественной асимметрии центра и регионов до оптимальных размеров путём передачи значительной части полномочий центра в регионы, изменения обособления центра и регионов до оптимального размера путём проведения самостоятельной экономической и внешнеторговой политики, а также установление баланса и ритмичности взаимоотношений центра и регионов» [3, с. 68].

В-четвёртых, особенностью российского федерализма в его современном виде является то обстоятельство, что субъекты Российской Федерации обладают определённой степенью самостоятельности в вопросах внешних сношений с субъектами федераций иностранных государств, административно-террито­риальными образованиями зарубежных государств, а также могут принимать участие в работе международных организаций, создаваемых с целью кооперации и развития международных и внешнеэкономических связей субъектов современных федеративных государств [8].

В-пятых, характерной особенностью современной модели российского федерализма является «матрёшечный» принцип организации некоторых российских регионов, что предполагает вхождение одних равноправных субъектов федерации в состав других. Статус автономного округа, входящего в состав края и области, имеет ряд особенностей, не присущих другим субъектам Федерации: автономный округ составляет часть другого субъекта Российской Федерации; население автономного округа принимает участие в выборах законодательного органа другого субъекта Федерации. В настоящее время из 4 автономных округов 3 входят в состав краев и областей, и только один из них входит в состав Российской Федерации на правах самостоятельного субъекта [5, с. 102]. Парадоксальной особенностью современного федерализма в России также является пример Республики Адыгея, которая как бы территориально окружена Краснодарским краем, однако является самостоятельным субъектом Федерации.

В-шестых, ключевой особенностью современного российского федерализма является отсутствие баланса и стабильности в вопросах и процессах централизации и децентрализации системы управления. Если в 90-е годы прошлого столетия преобладали тенденции децентрализации и усиления полномочий субъектов Федерации, то в первое десятилетие XXI века начался обратный процесс и федеральный центр стал усиливать объём своего влияния на регионы страны. Основными проявлениями данного процесса следует считать:

1) создание федеральных округов;

2) пересмотр межбюджетных отношений в пользу федерального центра;

3) практически отсутствие у субъектов Федерации прав в сфере налогообложения, перенос налоговых поступлений исключительно в федеральный центр с их последующим перераспределением по субъектам;

4) отрицание ограниченного суверенитета субъектов Федерации при признании за ними всей полноты государственной власти по предметам их ведения;

5) наделение Президента Российской Федерации правом отстранять от должности глав субъектов Федерации на основании «утраты доверия»;

6) предоставление Президенту Российской Федерации права распускать законодательный орган субъекта Федерации;

7) почти полное отстранение органов государственной власти субъектов Федерации от процедуры назначении в регионы федеральных должностных лиц и создание межрегиональных органов федеральной государственной власти, стоящих над органами государственной власти субъектов Федерации (главные федеральные инспектора по субъектам Российской Федерации аппаратов полномочных представителей Президента России в федеральных округах);

8) создание федеральными министерствами в регионах своих главных управлений, параллельных существующим органам государственной власти субъектов Федерации;

9) лишение субъектов Федерации права делать внешние финансовые заимствования [1, с. 23-24].

Наконец, следует особо отметить, что одной из самых противоречивых характеристик современного российского федерализма является отсутствие стабильного и единообразного порядка формирования представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В большинстве субъектов Федерации применяется мажоритарно-пропорциональная избирательная система, в некоторых – пропорциональная, а в городе Москве – мажоритарная система, на основе которой прошли выборы депутатов Московской городской думы в сентябре 2014 года.

Представляется, что оптимальной моделью избирательной системы, по которой должны распределяться мандаты депутатов представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, должна быть такая система, которая учитывает национально-исторические особенности и политические традиции формирования того или иного субъекта Федерации. Такая система должна включать как мажоритарные, так и пропорциональные начала. При этом распределение полученных депутатских мандатов в рамках пропорциональной составляющей избирательной системы должно проходить на основе общей для всех субъектов методики распределения мандатов – квотной методики Хэйра. Такой механизм, по нашему мнению, будет соответствовать идее федеративного построения России.

Отдельного внимания, на наш взгляд, заслуживает порядок замещения должности высшего должностного лица (руководителя) субъекта Российской Федерации, который также является нестабильным. Так, с момента возникновения современной России и до 2004 года руководители субъектов Федерации избирались непосредственно населением субъектов в ходе прямых выборов. Однако после террористического акта в городе Беслане в сентябре 2004 года и под предлогом необходимости укрепления вертикали власти в стране руководители российских регионов стали назначаться на должность по представлению Президента России законодательным органом субъекта.

Стоит отметить, что Конституция Российской Федерации прямо не оговаривает порядок замещения должности руководителя субъекта Российской Федерации, оставляя этот вопрос на усмотрение законодателя. Соответственно, переход к системе «мягкого» назначения губернаторского корпуса вызвал неоднозначную реакцию в среде специалистов в области государственного права. Так, по мнению Н.В. Петрова, «отказ от избираемости губернаторов в пользу их назначаемости означает демонтаж сохранившихся элементов федерализма и, как следствие, деградацию демократических институтов… Этот шаг «стал логичным продолжением усилий Кремля по спрямлению вертикали власти и по выведению её из-под контроля, пусть и эпизодического, со стороны граждан» [6].

На наш взгляд, переход к системе «мягкого» назначения губернаторского корпуса не подорвал федеративный принцип построения России, однако он существенно ослабил политические позиции региональных элит, неоправданно возвысив политическую мощь федерального центра.

Данный порядок существовал и применялся на практике с 2005 по 2012 гг. Однако в конце 2011 – начале 2012 г. волна общественного протеста, поднявшаяся после выборов в Государственную Думу шестого созыва, поставила на повестку дня дискуссию о возвращении прямых выборов губернаторов. Результатом стало принятие соответствующего Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который вернул прямые выборы губернаторов в большинство субъектов Российской Федерации [9].

Однако согласно внесённым уже в начале 2013 года изменениям в закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации [10]. Следовательно, можно сделать вывод о том, что в настоящее время в России имеется смешанный порядок формирования губернаторского корпуса, большая часть которого избирается населением в ходе прямых выборов, а определённая часть фактически назначается представительным органом власти субъекта Федерации. Думается, что такая схема не совсем согласуется с федеративным характером России, но в настоящее время является всё же оправданной. В этом плане можно провести параллель с принципом разделения властей, который, не гарантируя полную независимость одной ветви государственной власти от другой, всё же обеспечивает согласованное и стабильное функционирование основных институтов государственной власти [11, с. 182].

Подводя итог сказанному, отметим, что современная Россия уже сложилась как федеративное государство не только де-юре, но и де-факто. Российская Федерация функционирует как федеративное государство в соответствии с положениями Конституции России 1993 года, однако современный российский федерализм имеет определённые особенности, к которым можно отнести ассиметричность, усиление тенденций к централизации страны, ослабление финансовой самостоятельности регионов, а также отсутствие стабильного и единообразного порядка формирования представительных и исполнительных органов власти субъектов.

Список литературы:

1. Алехнович С.О., Пашенская Р.А., Слизовский Д.Е. Противоречия современной версии российского федерализма: нестабильность системы // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. 2011. № 1.

2. Болтенкова Л.Ф. Теория и практика федерализма. Учебно-методическое пособие. М., 2014.

3. Вахов С.А. Противоречия и проблемы российского федерализма и пути их разрешения // Современный федерализм: российские проблемы в сравнительной перспективе. Труды Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. Санкт-Петербург, 21–22 ноября 2008 г. / Под ред. Ю.Н. Солонина, Л.В. Сморгунова. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2008.

4. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006.

5. Мухаметов Р.С. Странная Федерация: особенности российского федерализма // Современный федерализм: российские проблемы в сравнительной перспективе. Труды Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. Санкт-Петербург, 21–22 ноября 2008 г. / Под ред. Ю.Н. Солонина, Л.В. Сморгунова. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2008.

6. Петров Н.В. Назначения губернаторов: итоги первого года // Брифинг Московского центра Карнеги. М., 2006. Т. 8. Вып. 3.

7. Серов К.Н. Конституционные основы современного российского федерализма // Современный федерализм: российские проблемы в сравнительной перспективе. Труды Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. Санкт-Петербург, 21–22 ноября 2008 г. / Под ред. Ю.Н. Солонина, Л.В. Сморгунова. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2008.

8. Федеральный закон от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 231.

9. Федеральный закон от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2274.

10. Федеральный закон от 2 апреля 2013 г. № 30-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1638.

11. Чурилов С.Н. Правовые измерения принципа разделения властей // Социальная политика и социология. 2010. № 10. – С. 170-184.