Информационное письмо
Образец оформления статьи
Анкета автора
30.05.2016

К вопросу о соблюдении порядка использования самовольного занятия земельных участков

Незнамова Алла Андреевна
преподаватель кафедры финансового, банковского и административного права, Российский государственный социальный университет, г. Москва, Россия
Лутовинова Наталья Викторовна
старший преподаватель кафедры финансового, банковского и административного права, Российский государственный социальный университет, г. Москва, Россия
Аннотация: авторы статьи рассматривают некоторые вопросы о соблюдении, установленного порядка использования самовольного занятия земельных участков на территориях населенных пунктов, исследуют толкование действующих правовых норм по рассматриваемому вопросу.
Ключевые слова: земля, земельный участок, самовольное занятие, населенный пункт

Согласно, данным статистики приведенной Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр) самым часто встречающимся нарушением земельного законодательства является самовольное занятие земельных участков, использование их без правоустанавливающих документов и документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности. Из выявленных 177 957 нарушений законодательства в 2013 г. 80648 (45 %) приходится на самовольное занятие, в 2012 г. из 162081 – 76235 (47%). Более 70 % нарушений приходится на граждан. Так как граждане осуществляют, как правило, свою хозяйственную деятельность в границах населенных пунктов, то и самовольное занятие земель происходит по большей части на землях населенных пунктов.

Самовольное занятие земель – это пользование чужим земельным участком при отсутствии воли собственника этого участка (иного управомоченного им лица), выраженной в установленном порядке.

Дела об административных правонарушениях рассматривают должностные лица органов, которые осуществляют государственный контроль за использованием и охраной земель (ст. 23.21 КоАП).

В практике судов встречалась позиция, согласно которой объект недвижимости мог быть предметом гражданско-правового договора только после его фактического создания (государственной регистрации, выделения из уже существующего объекта недвижимости и т.д.). Таким образом, исследование некоторых положений по материалам современной судебной практики показывает неоднозначность, а иногда неправильность толкования судами норм гражданского законодательства, что неизбежно диктует необходимость его совершенствования, как отмечалось А.А. Незнамовой [5, с. 29-33].

Целью государственного земельного контроля при самовольном занятии земельного участка является защита права государственной, муниципальной и частной собственности на землю, обеспечение надлежащего порядка владения и распоряжения ею.

Самовольное занятие земельного участка проявляется в активных действиях по размещению на нем зданий, строений, огораживаний, принятие иных мер для воспрепятствования доступа на него законных собственников (арендаторов, других пользователей), контролирующих лиц, либо путем посева (посадки) сельскохозяйственных культур [6, с. 35].

В частности, к этой категории можно отнести незаконную установку павильонов, автосервисов, киосков. Самый распространенный пример: жители незаконно отгораживают прилегающую к дому часть улицы или соседнего земельного участка и используют их в личных целях.
Недостатком земельного правопорядка, трудностью привлечения к ответственности правонарушителя может стать то, что у проверяемого земельного участка отсутствуют границы.

В своей статье Землякова Г. пишет, что «…часть поверхности земли становится земельным участком с юридической точки зрения только после осуществления в отношении ее кадастрового учета» [3, с. 6].

Действительно, согласно ст. 11.1 Земельного кодекса РФ «земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами». Границы земельного участка и иные его характеристики определяются в соответствии с Законом № 221-ФЗ, а согласно ст. 19 Закона № 122-ФЗ государственная регистрация прав на земельный участок приостанавливается (в регистрации может быть отказано) в случае, если в ГКН в отношении такого земельного участка отсутствуют кадастровые сведения о координатах характерных точек границ такого земельного участка, т.е. границах земельного участка. На практике, «благодаря» федеральному закону от 30.06.2006 N 93-ФЗ каждый второй земельный участок, предоставленный для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, оформляется без проведения межевания. В итоге, определить точное местонахождение земельного участка госземинспекторы на местности не могут, и как следствие возникает трудность в привлечении собственника к ответственности, например за захламление земельного участка.

В апелляционном определении от 26 сентября 2013 г. по делу № 33-7994/13 Иркутский областной суд отказал в иске об освобождении земельного участка, сносе строений, так как местоположение заявленного в споре земельного участка не установлено. В данном случае фактически используемый земельный участок суд не смог идентифицировать его в качестве объекта гражданских прав.

На территории городского поселения Краснозаводск бывают и такие случаи, когда гражданин фактически покупает свидетельство о государственной регистрации права, а земельный участок принадлежит третьим лицам. Документы есть, а проверять нечего.

Интересна судебная практика о возможности привлечения к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ арендаторов объектов капитального строительства, не заключившего договор аренды земельного участка. Позиции судов по этому вопросу различны.

Согласно первой позиции отсутствие договора аренда земельного участка при аренде здания не может считаться нарушением закона, влекущим наступление ответственности, предусмотренной ст. 7.1 КоАП РФ по следующим основаниям. «В соответствии с п. 1, п. 2 ст. 652 Гражданского кодекса Российской Федерации по договору аренды здания или сооружения арендатору одновременно с передачей прав владения и пользования такой недвижимостью передаются права на земельный участок, который занят такой недвижимостью и необходим для ее использования.

Если арендодатель – собственник земельного участка, на котором располагается сдаваемое в аренду здание, арендатору представляется право аренды земельного участка.

Комитет по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга утвердил форму договора аренды объекта нежилого фонда, в которой согласно пункту 2.2.16. заключение договора аренды земельного участка не требуется, если земельный участок сформирован по обрезу фундамента здания или не сформирован и при этом арендатором не используется территория, прилегающая к зданию. Арендная плата за здание включает в себя арендную плату за часть земельного участка по обрезу фундамента здания (с изменениями, внесенными распоряжением Комитета от 16.06.2009 № 69-р)».

В данном случае суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии в действиях Общества состава вмененного ему административного правонарушения, установив, что спорный земельный участок занят переданным в аренду зданием и необходим для использования этого здания в соответствии с его назначением.

Согласно другой позиции арендатор здания (сооружения), не заключивший договор аренды земельного участка, на котором находится это здание (сооружение), может быть привлечен к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ.

По нашему мнению в указанных выше случаях к ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ должны быть привлечены собственники земельных участков, допускающих использование земельных участков без оформленных в установленном порядке документов. В случае, если земельный участок находятся на землях неразграниченной государственной собственности, к ответственности должны привлекаться органы местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, так как ими в соответствии с п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ осуществляется распоряжение земельными участками не разграниченной государственной собственности.

Во избежание самовольного занятия земель или использования земель без оформленных в установленном порядке документов, при администрациях муниципальных районов, городских округов должны быть созданы профильные комиссии по выявлению и устранению причин самозахвата земель в населенных пунктах. В состав таких комиссий должны обязательно входить представители Росреестра, представители поселений. По фактам обнаружения самозахвата земельных участков должно приниматься решение о возможности привлечения их к ответственности. Не всегда самозахват является самоуправством. Например, нынешние пенсионеры, получив 30-40 лет назад в письменной (удостоверение огородника) или устной форме разрешение на посадку картошки и других овощей от неуправомоченного на распоряжение землей лица (в случае городского поселения Краснозаводск – это Краснозаводский химический завод), обрабатывают свои «неправомерные» сотки до настоящего времени. В отношении таких участков на профильных комиссиях могли бы вырабатываться конструктивные предложения о вовлечение таких участков в правовое поле.

Необходимо отметить, что достаточно часто возникают проблемы и с реализацией норм и процессуального характера.

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении в случае выявления нарушений земельного законодательства выносится постановление о назначении административного наказания.

Одновременно с постановлением о назначении административного наказания (либо с постановлением о прекращении производства по делу при наличии события правонарушения) выносится предписание об устранении нарушения земельного законодательства с установлением срока устранения нарушения.

При определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, должностными лицами учитывается:

– соответствие принимаемых мер тяжести нарушений,

– потенциальную опасность для жизни, здоровья людей, окружающей среды и имущества.

Необоснованное ограничение прав и законных интересов проверяемых лиц не допускается.

В случае игнорирования или затягивания сроков исполнения предписаний к правонарушителям применяются меры административного воздействия, предусмотренные п. 29 ч. 2. Ст. 28.3 КоАП РФ, с дальнейшим направлением материалов дела в суд.

Действия государственных инспекторов в основном обжалуются в части вынесенных в отношении лиц, привлеченных к административной ответственности, постановлений о назначении административного наказания и предписаний об устранении нарушения земельного законодательства.

Основной причиной обжалования действий Росреестра является несогласие истцов с вынесенными ненормативными правовыми актами. Из 162081 выявленных в 2012 г. нарушениях земельного законодательства устранено лишь 60667 (37,4 %), в 2013 г. 177957 – 959848,8 938%). По данным Росреестра за 2012 г., наиболее низкие показатели устранения выявленных нарушений отмечены в г. Москве (21,5%), Ленинградской (36,0%) и Ульяновской (47,0%) областях [2].

Отсутствие единых подходов в судебной практике по ст.19.4, 19.5 КоАП РФ позволяет нарушителям не исполнять решение должностного лица, вынесшего предписание об устранении нарушения земельного законодательства. Кроме того, незначительный размер штрафа, предусмотренный Кодексом об административных правонарушениях также не способствует устранению нарушения. Тогда как наложение административного взыскания за нарушение земельного законодательства не освобождает виновных лиц от устранения допущенных нарушений. Любой гражданин, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, совершившие правонарушение обязаны устранить нарушение.

Кроме того каждая проверка требует тщательной подготовки, чтобы довести её до логического завершения – устранения выявленного нарушения и оплаты назначенного штрафа. Необходимо отслеживать соблюдение процессуальных сроков, корректность заполнения административных материалов. Любая ошибка, грубое нарушение процессуального порядка допущенные инспектором, могут лишить смысла проверок, потратить впустую временя и средства.

Согласно ч. 3 ст. 26.2 КоАП «не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона». Согласно ч. 1 ст. 20 ФЗ № 294-ФЗ «результаты проверки, проведенной с грубым нарушением установленных требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами выявленного нарушения и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя».

Грубые нарушения требований к организации и проведению проверок приведены в ч. 2 ст. 20 ФЗ № 294-ФЗ. Одним из них является нарушение срока уведомления о проведении проверки. Нарушение порядка проведения проверки должностными лицами мешает дальнейшему производству по делу об административном правонарушении. Решение по делу об административном правонарушении, выявленном в ходе проведенной с грубыми нарушениями закона проверки, может быть отменено после обращения проверяемого лица в вышестоящий орган государственного контроля (надзора) или суд.

Юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям фактически предоставлено право на обращение в суд не только с требованием о признании незаконными решений надзорного органа, вынесенных в результате рассмотрения дела об административном правонарушении, но и о признании недействительными результатов проверки, являющихся доказательствами.

Судебная практика указывает на то, что правовые последствия грубых нарушений положений ФЗ № 294- ФЗ в виде отсутствия доказательной силы результатов проверки имеют существенное значение для рассмотрения требований о признании недействительными постановления о назначении административного наказания и предписания надзорного органа.

В своем письме Минэкономразвития РФ от 30.12.2011 N д09-3425 отмечает следующее, что лицо, должно быть проинформировано о проведении проверки за 3 рабочих дня до ее начала. Нарушение срока – есть грубое нарушение законодательства. При грубом нарушении результаты проверки не могут быть доказательствами нарушения и подлежат отмене.

В подтверждение этой позиции можно привести решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 04.02.2014 года по делу № А10-4095/2013 и постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 177.02.2014 г. По делу № А41-34182/13.

Суды, как правило, отменяют постановления по делам об административных правонарушениях, выявленных в ходе проверок, которые проводились с нарушениями требований норм ФЗ № 294-ФЗ. В данной судебной практике «речь идет не о недоказанности обстоятельств правонарушения, а об отсутствии состава правонарушения, несмотря на то, что на основании п. 3 ч. 1 ст. 30.7, п. 4 ч. 2 ст. 30.17 КоАП по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, а также жалобы, протеста в порядке надзора выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление. Вынесение судебного решения с той мотивировкой, что нет отсутствия состава административного правонарушения, исключает в дальнейшем привлечение к административной ответственности, обусловливает бездействие предпринимателя по устранению нарушений» [1, с. 30-34].

Как пример можно постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 17.02.2014 по делу N А41-34182/13, согласно которому заявление об отмене постановления о привлечении к административной ответственности за использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов удовлетворено правомерно, поскольку дело об административном правонарушении рассмотрено без участия представителя общества, привлекаемого к ответственности, доказательств извещения общества и его законного представителя о времени и месте рассмотрения дела административным органом не представлено. Принимая решение об удовлетворении заявленного требования, Арбитражный суд Московской области сделал вывод о существенном нарушении процедуры привлечения общества к административной ответственности и наличие грубых нарушений порядка проведения проверки, установленного ФЗ № 294-ФЗ.

Или, например, решение арбитражного суда Тульской области от 11.03.2013 г. по делу № А68-11728/2012 по обращению индивидуального предпринимателя Петровой Тамары Николаевны о признании незаконным и отмене постановления Росреестра по Тульской области.

Судом установлено, что проверка предпринимателя осуществлялась с грубым нарушением Закона № 294-ФЗ66. Распоряжение о проведении проверки и акт по результатам проверки, содержащий сведения указанные в статьях 14 и 16 ФЗ №294-ФЗ66 не составлялись. Доказательства соблюдения требований к проведению внеплановой проверки, установленные статьей 10 ФЗ № 294-ФЗ66, административным органом не представлены. Кроме того, оспариваемое постановление вынесено Росреестром по Тульской области за пределами срока давности привлечения к административной ответственности. Правонарушение выявлено 17.09.2012 г., а постановление вынесено 14.12.2012 г. Согласно пункту 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое подлежит прекращению в случае истечения установленных статьей 4.5 КоАП68 РФ сроков давности привлечения к административной ответственности. В соответствии с частью 1 статьи 4.5 КоАП68 РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении 2 месяцев со дня совершения административного правонарушения. Суд решил постановление Росреестра по Тульской области признать незаконным и отменить.

Таким образом, постановление об административном правонарушении при пересмотре подлежит отмене, если проверка проведена с грубым нарушением норм закона, а материалы будут признаваться недопустимыми доказательствами. Отмена таких постановлений судами по причине отсутствия состава административного правонарушения часто не соответствует фактическим обстоятельствам дела. При отмене постановления формулировка должна отвечать установленной законом в ст. ст. 30.7, 30.17 КоАП (в связи с недоказанностью обстоятельств). Должностному лицу в таком случае целесообразно направлять материалы по проверке в прокуратуру для вынесения протеста на судебное постановление или возбуждения прокурором дела об административном правонарушении.

Авторы согласны с позицией Е. Ю. Алхутовой, что при допущении грубых нарушений проверяющими органами не должно возникать препятствий к привлечению к ответственности. Целесообразно в таких случаях выносить прокурорское представление [1, с. 30-34].

В настоящее время несоблюдение установленного порядка проверки приводит к недействительность результатов, что впоследствии приводит к отмене судами постановлений по делам об административных правонарушениях

Таким образом, административный орган при фактическом наличии события и состава административного правонарушения лишен возможности достижения главной цели государственного земельного надзора – пресечение правонарушения.

Нормы ч. 1 ст. 20 ФЗ № 294-ФЗ о том, что результаты проведенной с грубыми нарушениями проверки не могут быть доказательствами нарушения, являются спорными. В частности, положение ст. 26.2 КоАП предусматривает, что доказательствами по делу об административных правонарушениях «являются любые фактические данные о правонарушении, но никак не процедурные».

В соответствии с ч. 3 ст. 26.2 КоАП «не допускается использование доказательств, полученных с грубым нарушением закона». «В Постановлениях Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 и от 24 октября 2006 г. № 18 уточнено, что к грубым нарушениям могут быть отнесены нарушения норм Конституции РФ (ст. 51), КоАП, касающихся прав и обязанностей участников административного производства. Грубые нарушения при проведении проверки, перечисленные в ч. 2 ст. 20 ФЗ № 294-ФЗ (несогласование проверки прокурором и другие), могут быть отнесены, на взгляд Е.Ю. Алтуховой, нарушения в процедуре проведения не могут исключать факта правонарушения и виновности лиц[1, с. 30-34].

В настоящее время необходимо привести в соответствие нормы КоАП и ФЗ N 294-ФЗ.

Одним из методов доведения выявленного в ходе государственного земельного контроля правонарушения до его полного устранения может стать разработанная процедура дальнейшего контроля и меры воздействия на нарушителя.

Как видно из приведенного выше решения арбитражного суда Тульской области от 11.03.2013 г. по делу № А68-11728/2012 постановление о привлечении к ответственности признается незаконным и подлежит отмене при нарушении срока давности привлечения к административной ответственности. Полагаем, что после принятия Проекта, законодатель во вновь разрабатываемом постановлении Правительства РФ об осуществлении государственного земельного надзора предусмотрит процедуры дальнейшего контроля и меры воздействия на нарушителя.

В целях обеспечения разумного и обоснованного привлечения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности, П.И. Кононов считает «…возможным предусмотреть в ФЗ № 294-ФЗ и в Общей части КоАП РФ правило, по которому в период действия выданного юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю предписания течение предусмотренного ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ» [4, с. 14-19].

Итак, каждая проверка требует тщательной подготовки и в целях рационального использования рабочего времени инспектора, систематизации данных, полученных в ходе земельного надзора, в управлении Росреестра по республике Татарстан разработана и введена в эксплуатацию геоинформационная система «База данных государственного земельного надзора Республики Татарстан».

Однако, введение в конкретном проверяющем органе систематизации проверок не достаточным для эффективного осуществления государственного земельного контроля. Систематизация и должная координация необходима в деятельности по охране и использованию земель между органами прокуратуры, государственными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, а также представителями гражданского общества.

Так, Росреестр по Московской области не сможет в июне 2014 г. провести проверку № 201400303322 в отношении ЗАО «Рико-2» (ИНН 5042008956), потому что не прошло 3 года с предыдущей проверки, проведенной администрацией городского поселения Краснозаводск Сергиево-Посадского муниципального района в отношении данной организации за № 6646608 от 27.03.2013 г.

Такое наложение происходит, из-за того, что в настоящее время отсутствует информационная система общего доступа, в которой отражались бы сведения о проведенных проверках (дата проведения плановых, внеплановых проверок и номер проверок). Такая информация могла бы отображаться в сведениях о земельных участках на портале публичной кадастровой карты. А сведения о результатах проверках возможно предусмотреть в информационном взаимодействии между контролирующими органами, например посредством системы Технокад. Задача ближайших лет – отлаживание информационного взаимодействия между разноуровневыми системами, причем отдельный вопрос заключается в определении финансовой основы такого взаимодействия.

Отражение сведений о проверках не только повысит эффективность земельного контроля, но и обеспечит информационную открытость деятельности органов власти [7, с. 135-146].

Подводя итог отметим, что тесное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления обусловлена еще и тем, что в настоящее время земельный налог – один из основных источников доходной части бюджета поселений, а осуществление муниципального земельного контроля является рычагом, способствующим его наполняемости.

Список литературы:

1. Алхутова Е.Ю. Привлечение субъектов предпринимательства к административной ответственности по результатам проверок прокурорами контролирующих органов // Законность. 2012. № 5. С. 30 – 34.

2. Анализ показателей деятельности территориальных органов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по исполнению государственной функции по государственному земельному надзору за 2012 год. URL: http//rosreestr.ru/wps/portal/p/cc_ib_state_supervision/cc_ib_state_ground_control_and_monitoring/cc_ib_state_ground_control/ccibreportsandresultschecks.

3. Землякова Г. Наш покорный слуга - портал Росреестра // ЭЖ-Юрист. 2012. N 9. С. 6.

4. Кононов П.И. О некоторых актуальных проблемах административной ответственности юридических лиц (по материалам арбитражно-судебной практики) // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. № 3. С. 14 - 19.

5. Незнамова А.А. Особенности договора купли-продажи объекта незавершенного строительства // Юридический мир. 2014. № 11. С. 29-33.

6. Незнамова А.А., Лутовинова Н.В. Некоторые аспекты правового регулирования земель сельскохозяйственного назначения // Nauka-Rastudent.ru. 2015. № 6 (18). С. 35.

7. Lutovinova N.V., Neznamova A.A., Guryleva A.A., Bolshakova O.G., Shmyrev D.V. Fundamental legal principles for implementation of state control over land use in the Russian Federation // Journal of Advanced Research in Law and Economics. 2014. Т. 5. № 2. С. 136-146.