Информационное письмо
Образец оформления статьи
Анкета автора
27.10.2014

Государственная политика в области поддержки и регулирования деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций в современной России

Гимазова Юлия Владимировна
кандидат политических наук, доцент кафедра государственного управления и политических технологий Государственный университет управления, г. Москва, Российская Федерация
Аннотация: Обоснованы критерии эффективности государственной политики в отношении социально ориентированных некоммерческих организаций, такие как: прямые и косвенные формы государственной поддержки НКО; степень централизации/децентрализации функций государства в сфере поддержки и стимулирования развития третьего сектора; отношение государства к политической деятельности НКО. С указанных критериев проведена комплексная оценка государственной политики России  в отношении неприбыльного сектора.
Ключевые слова: социально ориентированные некоммерческие организации, взаимодействие власти и общества, социальная политика, гражданское общество
Электронная версия
Скачать (619.6 Kb)

Социально ориентированные некоммерческие организации как официальные акторы социально-политической системы России появились совсем недавно, 5 апреля 2010 г., с принятием Федерального закона N 40-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций". Их юридическое статуирование было инициировано Президентом Российской Федерации, который в Послании Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 г. обозначил необходимость институциализации социально ориентированного общественного движения и совершенствования существующей системы государственной поддержки третьего сектора.

Во исполнение данного положения президентского послания, в 2010 – 2014 гг. органами государственной власти России был принят ряд нормативно-правовых и организационных мер, в частности: Постановление Правительства РФ от 23 августа 2011г. «О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям»; Федеральная программа государственная программа Российской Федерации «Социальная поддержка граждан», подпрограмма «Повышение эффективности государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций».

Комментируя эти и иные меры государства в отношении социально ориентированных НКО, отечественные исследователи третьего сектора, а также многие практики-руководители НКО, отмечают следующие тенденции ее развития:

- рост внимания к проблематике повышения эффективности межсекторного социального взаимодействия со стороны государственных и муниципальных структур;

- появление инновационных технологий государственной поддержки и стимулирования социально ориентированных гражданских инициатив;

- централизация социальной государственной политики в сфере поддержки социально ориентированных НКО;

- ужесточение юридических санкций по отношению к НКО, осуществляющих «политическую деятельность» в России.

Выделяя указанные тенденции, эксперты по-разному – порой диаметрально противоположно - оценивают текущую государственную политику в отношении НКО-сектора и, соответственно, дают либо оптимистичные, либо пессимистичные прогнозы относительно развития данных институтов общественности. Такая противоречивость экспертных заключений во многом является следствием расколотости общественного мнения относительно сущности НКО в современной России и их роли в национальной социально-политической системе..

Признавая, что такое неоднозначное отношение государства и общества к НКО отчасти было спровоцировано самими некоммерческими организациями, все же следует подчеркнуть, что сегодня НКО являются частью социально-политической реальности современной России (так, по данным Росстата, численность НКО в 2013г. составила 430 тыс. ед.).

Все это обусловливает необходимость проведения комплексного, многоуровневого, не ангажированного интеллектуального научного исследования, основанного на применении принципов научного объективизма с учетом национальных особенностей государственно-общественных отношений.

В этой связи, первостепенное значение приобретает определение исходных параметров, основ государственной политики по стимулированию институциализации третьего сектора.

В качестве таких параметров «матрицы государственной политики в отношении НКО», целесообразно выделить: формы государственной политики в отношении НКО (1), степень централизации/децентрализации функций государства в сфере поддержки и стимулирования развития третьего сектора (2), отношение государства к политической деятельности НКО (3).

Опираясь на указанные параметры, попытаемся оценить практикуемую в нашем государстве политику в области поддержки и стимулирования развития неприбыльных организаций.

Обращаясь к зарубежному и отечественному опыту разработки и реализации государственной политики в отношении НКО, можно выделить прямые и косвенные формы государственного регулирования и поддержки общественного сектора.

Способы прямой поддержки НКО предполагают различные методы непосредственного финансирования этих организаций. Косвенные формы государственной политики в отношении НКО предусматривают создание государством условий для институциализации экономики третьего сектора, в первую очередь, гибкую систему налогообложения НКО и стимулирования социальной ответственности бизнеса, которая бы, с одной стороны, содействовала развитию социально ориентированных гражданских инициатив, а с другой – препятствовала бы злоупотреблениям общественными организациями их статусом «льготников».

Далее, в зависимости от степени реализации принципа субсидиарности между государственным центром и регионами, а также уровня реальной развитости местного самоуправления, выделяют централизованную и децентрализованную модели государственной политики в области НКО.

Наконец, оценивая степень и характер возможностей для участия НКО в национальной политике, выявляют «либеральную» и «авторитарную» модели политической деятельности НКО.

Используя вышеизложенную матрицу, проанализируем государственную политику в отношении социально ориентированного некоммерческого сектора в современной России.

Итак, прямая поддержка НКО в России может быть оказана в формах:

- осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у некоммерческих организаций, в соответствии с действующим федеральным законодательством о контрактной системе);

- финансовой, имущественной, информационной, консультационной поддержки, а также поддержки в области подготовки, дополнительного профессионального образования работников и добровольцев социально ориентированных некоммерческих организаций.

При этом, в приоритетном порядке поддержка оказывается социально ориентированным некоммерческим организациям.

Следует отметить, что в действующей редакции федерального закона об НКО, методы поддержки третьего сектора не разграничены на прямые и косвенные (как в предыдущей редакции данного федерального закона), такая поддержка лаконично названа «экономической», а сама возможность ее оказания не признана обязанностью государственных и муниципальных структур [2, ст. 31].

На практике технологиями такой поддержки НКО являются гранты, призовые выплаты, долго­временные субсидии, оплата работ и услуг по контракту, льготные кредиты, га­рантии при предоставлении кредитов.

Для стимулирования общественной инициативы особую значимость имеет финансирование на конкурсной основе благотворительных программ, раз­рабатываемых благотворительными организациями [1, ст. 7], предусмотренное соответствующим законом, но не регулируемое процессуальными нормами.

Каждый из указанных способов подразу­мевает разную степень контроля со стороны государства, а область их применения должна быть четко очерчена в конкретной форме и в конкретных условиях.

Законодательство субъектов федерации может предлагать дополнительные механизмы реализации данной федеральной нормы. Например, преимущественное предоставление благотворительным организациям права на участие в реализации городских программ[3, ст.5], а также право разработки и реализации городской благотворительной программы [4, ст.6].

В целом, взаимодействие государственных учреждений с НКО в рамках благотворительных программ осуществляется неравномерно на территории России. Примером успешного сотрудничества можно привести опыт совместной реализации благотворительных программ в Москве. Здесь с 1995г. действует Благотворительный совет при Московской городской Думе, в состав которого входят как представители законодательной и исполнительной власти г. Москвы, так и лидеры НКО различного типа, ученые, общественные деятели. Благотворительным организациям г. Москвы выдается благотворительный паспорт, позволяющий получить значительные льготы при осуществлении целевой программы. Вместе с тем, следует отметить, что в большинстве регионов такая практика не получила широкого распространения.

В контексте осуществления государственного и муниципального заказа большой интерес представляет анализ практики реализации таких форм взаимодействия государства, общественности и бизнеса, как социальный грант и социальный заказ. В мировой практике они уже подтвердили свою высокую эффективность по сравнению с традиционными методами решения социальных проблем и продемонстрировали высокую адаптивность к специфике социального, экономического, культурного развития регионов. Учитывая эти обстоятельства, социальный грант и заказ могут стать весьма эффективными технологиями сотрудничества государства, бизнеса и третьего сектора в российских условиях нехватки ресурсов бюджета, низкой результативности программно – целевого подхода и необходимости удовлетворения дифференцированных потребностей общественных групп.

Уникальность этих механизмов состоит в поддержке общественных инициатив на принципах комплементарности ресурсов сторон и софинансирования, которые обеспечивают решение двух, на первый взгляд, несовместимых задач: активной социальной политики и экономии финан­совых средств. По мнению исследователей феномена социального гранта и заказа в России, их широкомасштабное внедрение в российскую практику управления позволяет:

- повысить уровень политической, гражданской и социальной активизации населения по решению общественно значимых проблем,

- освоить технологии проектной культуры государственными и муниципальными служащими, а также представителями общественности,

- создать развитую сеть межведомственного и межсекторного взаимодействия субъектов и объектов социальной сферы,

- привлечь дополнительные человеческие, интеллектуальные ресурсы для более полной и эффективной реализации актуальных общественных инициатив,

- создать новые или восстановить старые социальные услуги, предоставляемые государственными / муниципальными учреждениями и общественными организациями,

- внедрить инновационные социальные технологии, которые могут быть тиражированы [9, с. 45 - 87].

Имея общую методологию, социальный грант и заказ несколько различаются по методике реализации. Соци­альный заказ — более «жесткая» форма партнерства, чем социальный грант, поскольку ориентирует НКО на достижение строго заданного результата с минимальными затратами. В отличие от гранта, смысл заказа не столько в пробуждении инициативы, сколько в рациональном расходовании ограниченных средств для достижения уже известной цели, а также соблюдении всех технологий, механизмов, способов ее реализации, требуемых заказчиком [см.: 7, с.45 - 98].

Несмотря на очевидную эффективность данных конкурсных механизмов межсекторного социального партнерства, неоднократно подтвержденную как зарубежной, так и отечественной практикой, до сих пор на федеральном уровне системы социального заказа и гранта не создано.

В отсутствии профильного федерального закона о государственном социальном заказе, государственные учреждения работают лишь с ограниченным спектром НКО, при этом не всегда руководствуясь такими объективными критериями выбора подрядчиков, как профессионализм, неангажированность, компетентность, опыт работы в конкретной сфере. С другой стороны, к государственным ресурсам получают доступ лишь те НКО, которые научились успешно лоббировать свои интересы в органах государственной власти и управления.

Отметив общественную значимость участия НКО в механизме социального заказа, следует все же признать, что в подавляющем большинстве регионов и муниципальных образований России используется практика социального гранта. Это можно объяснить рядом выявленных нами причин, среди которых:

- недостаточная развитость НКО;

- методологическая недоработанность концепции социального заказа;

- сложности процедурного характера, возникающие при выборе схемы заказа;

- понятность и «естественность» концепции социального гранта.

В тех регионах, где реализуется механизм социального заказа, его разработчикам пришлось приложить значительные усилия по его «встраиванию» в ткань системы управления.

Обобщая результаты исследования внедрения социального заказа и гранта в практику государственно – общественных взаимоотношений, следует подчеркнуть, что трудность в реализации конкурсных механизмов межсекторного социального партнерства сопряжена с рядом проблем методологического, методического, а также коммуникативного свойства.

Среди таких проблем следует выделить:

  • Слабая методологическая база и нерешенность ключевых вопросов.

Так, отсутствуют рекомендации по выбору схемы заказа или гранта с учетом специфики региона; не отработаны модели социального заказа для различных ниш социальной сферы, схемы формулирования социального заказа; недостаточна научная обоснованность конкурсных процедур; комиссии, занимающиеся отбором участников конкурса, используют сомнительные методы для организации работы экспертов и выявления группового мнения; отсутствует обоснованность шкал для экспертных оценок, нет четкости методики разрешения конфликта интересов; не проработан механизм контроля качества исполнения.

  • Тиражирование ошибок разработчиками региональных положений.

К проблемам этого характера следует отнести: неточность определения ключевых понятий механизма; процедурные ловушки; отсутствие систем обучения претендентов, экспертов и лиц, принимающих решения.

  • Неупорядоченность схемы финансирования конкурса и выигравших проектов.
  • Сложности, связанные с региональной спецификой взаимоотношений власти и общественности.

Для качественного решения указанных проблем встраивания социального гранта и заказа в ткань публичного управления целесообразно предложить следующий комплекс мер:

- разработка типологии моделей социального заказа для разных сфер применения;

- создание действенных схем учета и мониторинга потребностей целевых групп населения;

- регламентация подходов к формулированию социального заказа;

- приведение механизмов социального гранта и заказа в соответствие с Бюджетным и Налоговым кодексами РФ;

- моделирование расчета стоимости социального заказа;

- разработка схем финансирования социального гранта и заказа;

- разрешение проблемы выбора эффективного исполнителя;

- научное обоснование схем организации экспертного оценивания;

- проработка технологий урегулирования конфликта интересов;

- создание работоспособных схем контроля использования средств и качества исполнения;

- организация и проведение просветительской работы и тренингов для всех заинтересованных сторон.

Косвенная государственная поддержка НКО,осуществляемая за счет предоставления НКО льгот по уплате налогов, признана во всем мире в качестве необходимой меры, обеспечивающей воспроизводимость и конкурентоспособность организаций неприбыльного сектора. Это вызвано следующими обстоятельствами.

На начальном этапе существования НКО, при осуществлении «малых дел» (тимуровское движение, деятельность комитетов местного самоуправления, кружков по интересам и т.д.) отсутствие финансовых средств допустимо. Однако когда масштабы деятельности организации становятся значительными, к работе привлекается персонал на постоянной основе, возникает необходимость материально – технического, организационного, финансового и прочего обеспечения деятельности. Все эти расходы требуют покрытия. В этой связи возникает потребность воспроизводства и развития НКО, что в силу неприбыльного характера ее деятельности, крайне проблематично без косвенной государственной поддержки.

В условиях российской экономики организации третьего сектора, за исключением тех немногих, у кого налажены стабильные контакты с государственными учреждениями, отечественными спонсорами, имеют мало шансов выжить.

Объективным отражением ситуации нестабильности и непредсказуемости государственной политики в отношении НКО является анализ структуры целевых поступлений НКО.

Экономическая группировка средств целевого финансирования НКО совсем не согласуется с порядком налогообложения этих сумм. До сих пор не существует системного перечня возможных поступлений НКО и законодательно проработанного механизма их налогообложения.

Это касается, в первую очередь, таких целевых поступлений, как гранты, добровольные пожертвования, субсидии и субвенции. Доля таких поступлений в доходе НКО невелика, поскольку не поощряется государством: донор не имеет права пользоваться услугами НКО, не получает каких – либо преимуществ, льгот и скидок. На практике большинство взносов являются оплатой услуг организации в скрытой форме, что предоставляет возможности для эксплуатации статуса НКО.

Не представляется возможным отследить связь между такой статьей формирования доходной части бюджета НКО как членские взносы, предполагающие права членов организации на пользование ее ресурсами и услугами, и реальным объемом и характером получаемой услуги (выгоды). По данному вопросу почти отсутствуют исследования, а также практика налоговых проверок и арбитражная практика. Вместе с тем, такого рода взносы являются оплатой услуг организации в скрытой форме.

«Откат», составляющей почти половину поступлений НКО, является весьма распространенным явлением в российской экономике [10, с.76-78]. Иногда повод для осуществления такого рода операций подают сами власти, когда, например, вместо перечисления части налога на прибыль в бюджет налогоплательщики имеют право перечислить соответствующие суммы в НКО. Подобная практика отсутствует в тех странах, где разработаны объективные «правила игры» экономики третьего сектора, а льгота предоставляется в виде вычета суммы расходов, направленных на благотворительные цели, из налогооблагаемой базы, а не в виде вычета этих расходов из суммы самого налога.

Ведение организациями третьего сектора предпринимательской деятельности и/или оказания ими платных услуг на практике является наиболее спорным аспектом в их взаимоотношениях с государством. Квинтэссенция данной проблемы состоит в механизме налогообложения такого рода деятельности.

В мировой и российской практике НКО могут вести предпринимательскую деятельность, однако прибыль от ее осуществления должна направляться на осуществление уставных (общественно – значимых) целей.

Прибыль от предпринимательской деятельности НКО, которая направляется на уставные цели, во многих странах не является объектом налогообложения. Существуют ограничения во времени. Польское за­конодательство, например, требует использовать такую прибыль в том году, ког­да она получена, или следующем за ним. Эта модель подвергается критике, так как препятствует обретению финансовой устойчивости: НКО во всем мире стремятся сформировать из прибыли некоторый фонд раз­вития и инвестировать его, чтобы иметь собственный небольшой, но стабильный доход. Это очень эффективная финансовая стратегия, как с точки зрения устойчивости, так и с точки зрения организационного развития. Государство, проводя налоговую политику поддержки фондов развития, стимулирует создание в лице НКО дол­говременных и надежных партнеров. В ряде стран для этого существуют НКО, выполняющие ссудо – сберегательные, депозитарные функции («банки НКО»).

К сожалению, в России подобной государственной политики не проводится.

В отечественной практике для некоторых НКО предпринимательская деятельность является эпизодической, для многих других – регулярной.

Те, кто осуществляют предпринимательскую деятельность давно и осознанно (это, в первую очередь, организации инвалидов, а также отраслевые НКО, которым удалось пролоббировать свои интересы во власть), пользуются налоговыми льготами успешно.

Для остальных НКО осуществление предпринимательской деятельности в большинстве случаев является экономически неоправданной операцией, т.к. прибыль от ее осуществления после налогообложения всегда меньше, чем в коммерческой организации, занимающейся аналогичной деятельностью. Такая ситуация связана с действующим порядком налогообложения: расходы, связанные с функционированием организации в целом, выполнением уставных задач, содержанием аппарата управления, не признаются расходами и, соответственно, облагаются налогом. НКО, в результате, практически не имеют возможности создавать фонды развития. Организации, имеющие доход от предприниматель­ской деятельности, платят налог на прибыль с суммы превышения доходов над расходами. После этого они могут использовать оставшуюся прибыль на устав­ную деятельность. При получении дохода от хранения средств на депозитных счетах платятся налоги на прибыль и на имущество. Система отчетности при получении прибыли усложняется настолько, что многим организациям просто не под силу этим заниматься. Они предпочитают не иметь прибыли вообще, отказы­ваясь даже от процентов по депозитным вкладам. Практически нереально нако­пить некоторый фонд развития, но если он есть, сделать безопасные инвестиции в криминализированной среде еще сложнее.

НКО имеет право вести предпринимательскую деятельность путем образования коммерческой организации, с учетом того, что вся прибыль, полученная в результате деятельности последней, должна расходоваться на уставные цели НКО. Некоторым коммерческим ор­ганизациям, находящимся в собственности НКО, предо­ставляются налоговые льготы, включая освобождение от уплаты экспортно-импортных пошлин (торговля алкоголем, табачными изделиями и нефтью). В условиях российской экономики нало­говые привилегии коммерческим структурам, находящимся в собственности НКО, порой представляют собой и не могут быть объяснены иначе как экономический способ оплаты политической «лояльности». Подобный способ поощрения неприбыльной деятельности в мире прак­тически не используется, так как чреват злоупотреблениями. В России реальная картина предпринимательской деятельности под сенью НКО не прояснена, хотя о ней свидетельствуют серии убийств и других преступлений.

Таким образом, реальный механизм косвенной государственной поддержки НКО далек от совершенства, поскольку предполагает высокую степень дискреционных действий субъектов государственной власти и допускает возможность злоупотребления недобросовестными НКО и коммерческими структурами.

Оценивая степень и характер реализации принципа субсидиарности государственной политики в отношении НКО сектора, необходимо отметить, что в последнее время все последовательнее проявляется тенденция централизации взаимодействия НКО и власти в части стимулирования и поддержки социально ориентированных инициатив.

Действующее федеральное законодательство относит к компетенции центра вопросы формирования и осуществления государственной политики, разработки и реализации целевых программ, мониторинга и анализа деятельности социально ориентированных НКО, установления порядка ведения реестра социально ориентированных НКО, формирование инфраструктуры господдержки третьего сектора – словом, все политико-правовые аспекты государственной политики в отношении СОНО. Полномочия органов власти субъектов РФ в отношении социально ориентированных НКО, как следует из анализа действующего законодательства, носят преимущественно координирующий и обеспечивающий характер (разработка и реализация региональных целевых программ, межмуниципальная координация по вопросам деятельности НКО, мониторинг и контроль деятельности таких НКО, поддержка профильной деятельности органов местного самоуправления). К полномочиям муниципальных образований относятся вопросы разработки и реализации муниципальных программ поддержки социально ориентированных НКО, а также анализа финансовых, экономических, социальных показателей деятельности таких организаций. Вместе с тем, на всех уровнях публичного управления в России уполномоченные органы формируют и ведут реестры социально ориентированных НКО. На практике, попасть в такой реестр, а значит, в приоритетном порядке получать государственную поддержку, НКО достаточно непросто. Дело даже не в ограниченности бюджетных и имущественных ресурсов, за счет которых властью может оказываться государственная / муниципальная поддержка. Основная проблема заключается в потенциальной настороженности со сторон органов власти и управления к НКО, в отсутствии реальных механизмов юридической ответственности некоммерческих организаций за нецелевое либо неэффективное использование бюджетных средств. Как следствие, в реестры социально ориентированных НКО попадают преимущественно организации, к которым действующая власть лояльна, которых давно знает и привлекает к решению социальных проблем, либо те, которые предлагают решить социальные вопросы с минимальными затратами, зачастую с большим ущербом для качества оказываемых социальных услуг. Таким образом, объективные критерии ведения реестров социально ориентированных НКО на практике наполняются субъективным контентом. Все это свидетельствует о развитии патрон-клиентельной модели взаимодействия государства с социально ориентированными НКО. Данная модель в большей или меньшей степени распространена за рубежом; однако, русский патрон-клиентелизм усугубляется фактором отсутствия культуры уважения к «букве» закона.

Особого внимания при анализе российской муниципальной политики в отношении третьего сектора заслуживают прагматичные партнерские программы «низового» уровня, которые НКО создают для внедрения инновационных технологий в деятельность учреждений муниципального и общественного территориального самоуправления.

Большинство НКО, работающих по решению низовых проблем, обладая инновационными технологиями, которые по каким – либо причинам не применяются или неизвестны государственным учреждениям, не имеют официального разрешения на выполнение различных работ. До недавнего времени многие из таких учреждений были недоступны для НКО, Зачастую не помогало даже наличие в штате НКО специалистов – профессионалов, хотя учреждения испытывали потребность в таких кадрах. Ведомственные инструкции запрещали участие НКО в оказании необходимых и важных услуг муниципальным образованиям. Основные сложности взаимодействия возникали прежде всего не с представительными, а с исполнительными органами муниципальной власти. Иногда взаимодействие носит не характер сотрудничества, а, скорее, характер противостояния. «Молодые» НКО часто чувствуют определенное недоверие со стороны властей, особенно если сфера деятельности такой организации – отстаивание интересов своих членов на правовом уровне, а не, допустим, занятие досуга населения.

Эти обстоятельства способствовали изобретению НКО различных незатейливых методов взаимодействия, позволивших элиминировать препятствия.

Наиболее эффективным оказалось заключение соглашений НКО с муниципальными учреждениями. Эту технологию применяли, по оценкам исследователей, до 70% НКО. Другие НКО использовали социальный договор с местной администрацией или одним из ее департаментов. Реже применяются муниципальный социальный грант и – тем более – социальный заказ, поскольку их внедрение требует подготовленности всех ветвей власти и компетентности гражданских служащих.

Некоторые НКО, убедившись в бесполезности попыток чего-либо добиться от государства, либо перешли на самостоятельное взаимодействие с другими НКО по горизонтали отношений (об этом свидетельствует создание межрегиональных коалиций, ассоциаций), некоторые вышли на уровень межгосударственного взаимодействия и получения поддержки из-за границы.

Практика показывает, что в третьем секторе медленно, но верно идет процесс консолидации и необходимость объединить усилия осознается все большим количеством НКО, хотя некоторые общественные организации все еще позиционируют себя независимыми как от государства, так и от своих коллег.

Проблематика сотрудничества НКО отражает процесс становления сильного, эффективного, конкурентноспособного третьего сектора в России. В случае консолидации усилий, ресурсов возможностей НКО удастся решить ряд задач, жизненно важных как для сектора НКО, так и для общественности в целом:

- создать единую систему лоббирования интересов НКО в органы власти;

- разработать и внедрить единую PR – стратегию, способствующую активизации гражданского потенциала россиян, с одной стороны, и содействующую улучшению имиджа третьего сектора в глазах государственных, муниципальных служащих и должностных лиц, с другой стороны;

- создать сеть ресурсных центров для НКО, которые оказывали бы организациям третьего сектора организационно – техническую, информационную, консультативную, юридическую поддержку;

- сформировать сеть региональных коалиций НКО;

- проводить общероссийский мониторинг деятельности «профильных» НКО.

Объединение НКО с целью решения этих задач будет способствовать осмыслению всего позитивного опыта общественного движения, имеющегося в России, выработке на этой основе единой стратегии развития третьего сектора, общих форм деятельности, организационных структур НКО.

Оценивая государственную политику России в отношении социально ориентированного третьего сектора, нельзя обойти вниманием проблематику соотношения «политического» и социального».

Проблематика обоснования политической роли НКО всегда была актуальной. Однако для современной российской политики, в контексте обострения необходимости укрепления национальной безопасности, с одной стороны, и обеспечения условий для развития гражданского общества, с другой стороны, эта проблема приобретает особое практическое звучание.

Современная статистика убедительно свидетельствует о все возрастающей роли социально ориентированных НКО, особенно общегосударственного и международного уровня, в решении глобальных проблем человечества: борьба с бедностью, профилактика международного терроризма, реализация масштабных социальных проектов. Содействуя государствам в решении этих и других социальных задач, НКО таким образом становятся участниками и даже акторами политической сферы, если трактовать политику в широком смысле, как «искусство жить вместе». Однако политика, помимо гуманистического, воплощается и в крайне прагматическом измерении, всегда являясь сферой борьбы за власть. И НКО, выполняя ряд несомненно важных для общества социальных функций, не могут оставаться вне «политических игр». Особенно проблема политической ангажированности актуальна для межправительственных (международных) НКО, филиалы и представительства которой расположены на территории государства. Так, Генеральная Ассамблея ООН нередко обращалась и обращается к международным НКО с призывом содействовать усилиям ООН и ее государств-членов, направленным на разрешение разнообразных задач в политической области. Эта роль заключается в том, что «международные НКО активно воздействуют на происходящие в мире процессы в качестве выразителей мирового общественного мнения» [4, с.139]. На практике, это отражается в проектах по измерению уровня демократии и последующим опубликованием рейтинга стран многочисленными экспертными международными сообществами, либо интервьюировании признанных в международном сообществе авторитетных деятелей по поводу конкретной политической проблемы, либо организации данными НКО определенных политических акций. Все это, естественно, не может не повлиять на политическую ситуацию. Нередки случаи, когда репутация той или иной авторитетной НКО страдает в глазах общественности вследствие политических высказываний или акций ее учредителей либо руководства. Иногда НКО становится заложницей сложившейся политической обстановки. Такая ситуация особенно характерна для организаций, созданных в период «холодной войны» (национальными правительствами), а также для НКО, полностью зависимых от доноров. Словом, чем выше статус НКО, тем более обостряется проблематика их участия в политике. Все это дает веское основание для постановки современной наукой проблематики обоснования политической роли социально ориентированных некоммерческих организаций.

Данный вопрос по-своему решает сегодня любое государство, которое развивает механизмы межсекторного социального партнерства. В условиях обострения проблем обеспечения политической стабильности, большинство государств сделали выбор в пользу ужесточения санкций за участие НКО в политической деятельности. Так, даже страны «старого света»: Австрия, Бельгия, Швеция, Великобритания – с 2009г. достаточно резко и неоднозначно отделили политическую сферу от социальной, запретив НКО каким – либо образом участвовать в политическом процессе, трактуя политическую деятельность достаточно широко.

Любопытно, что «инкубатором» и наиболее последовательным субъектом авторитарной модели госполитики является США, страна - мессионер либеральной демократии. В этой стране первый соответствующий закон был принят в 1938 году под названием «Акт о регистрации иностранных агентов». Таковым в США (по состоянию на 2014 год) считается лицо (физическое или юридическое), которое действует «по приказу, по просьбе, под руководством или под контролем иностранного принципала» и при этом занимается «политической деятельностью в интересах иностранного принципала». В соответствии с законом, иностранные агенты, представляющие в американской политике иностранные правительства, а также зарубежные физические и юридические лица, должны раскрывать свои занятия и источники финансирования. Целью законa является облегчение «оценки правительством и американским народом заявлений и действий таких лиц». Под политической активностью понимается деятельность, направленная на изменение позиции федерального правительства США или «любой части населения» по поводу внутренней или внешней политики США или по отношению к иностранному правительству или политической партии. При этом организация, которую отдел нацбезопасности Минюста США обвинил в агентурной деятельности, вправе доказывать несостоятельность данного обвинения.

Российская политика в отношении политической деятельности НКО копирует американскую. При этом сегодня наша общественность, за редким исключением, поддерживает и оправдывает ужесточение политических санкций в отношении некоммерческого сектора, поддерживая аргументы власти о необходимости укрепления национальной безопасности и стимулирования национального патриотизма. Столь негативное отношение к политической деятельности НКО «выстрадано» российским постсоветским обществом, поскольку в период «лихих девяностых» на территории страны некоторые организации, в том числе и межправительственные, занимались не столько решением острых социальных проблем (правовая помощь гражданам, благотворительность, общественная экспертиза), сколько сбором политико-правового компромата против России. С 2001г. государственная власть начала предпринимать определенные меры по противодействию политически ангажированной деятельности НКО, в том числе и международных. Так, в 2001г. были приняты: федеральный закон «О политических партиях», который вычленил политику как сферу борьбы за власть из социальной сферы, а также федеральный закон «О противодействию терроризму и экстремизму», который позволил власти инициировать приостановление либо прекращение деятельности НКО, в чьих уставах или деятельности была замечена угроза подрыву национальной безопасности России. В 2012г. были приняты фундаментальные поправки в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» (ФЗ N 121-ФЗ от 20.07.2012), положения которого установили значительные ограничения для деятельности НКО - «иностранных агентов», т.е. тех организаций, которые занимаются «политической деятельностью» на территории России, включая «организацию и проведение политических акций» либо «влияние на общественное мнение», а также получение «денежных средств и иного имущества от иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства». НКО - «иностранные агенты» должны зарегистрироваться в качестве таковых в Минюсте РФ и указывать свой «шпионский» статус во всех публикациях в СМИ и Интернете.

Официальная власть, аргументируя свою правотворческую деятельность, указывает, что закон стал необходимой реакционной противодействия политическому шпионажу и паразитизму, поскольку по сост. на 2 апреля 2013 года на территории Российской Федерации действовали 654 НКО, финансируемые из-за рубежа. Только за четыре месяца после принятия закона на счета этих организаций, по словам В.В.Путина, из-за границы поступило 28,3 млрд. рублей, в том числе 855 млн. рублей — через дипломатические представительства [1, с. 28-29].

Таким образом, «охранительная» политика России в отношении политических НКО вполне оправдана официальной статистикой и неслучайно поддерживается большей частью общества. Вместе с тем, думается, что закон «об иностранных агентах», скопированный из американского опыта, нуждается в адаптации применительно к специфике российской государственности, где отсутствует институт цивилизованного лоббизма, не развита формально-правовая культура, а механизмы взаимодействия социально ориентированных НКО и государства не проработаны и зачастую декларативны. Так, расплывчатость российской трактовки категории «политическая деятельность» не компенсируется, как в США, законодательной регламентацией лоббистских процедур. Это не может не провоцировать увеличение и без того значительного объема дискреционных полномочий для государственных органов, что в российской правоприменительной практике уже неоднократно приводило к парадоксальным ситуациям. Так, первым официально зарегистрированным иностранным агентом стало некоммерческое партнерство «Содействие развитию конкуренции в странах СНГ». Под пристальное наблюдение Прокуратуры РФ попали также на первый взгляд, неполитические НКО: благотворительный общественный фонд «Помощь больным муковисцидозом», историческое общество «Мемориал», «Муравьевский парк устойчивого природопользования», занимающейся охраной даурских и японских журавлей и дальневосточных аистов в заказнике «Журавлиная родина», «Союз охраны птиц России». Все они были заподозрены в «политической» деятельности, причем последняя трактовалась как «попытка повлиять на мнение общественности».

Все это свидетельствует о недостаточной пока продуманности предпринимаемых государством мер в отношении борьбы с «политической интервенцией». Действительно, прогрессирующий государственно-политический негативизм по отношению протестной активности российской общественности может привести к тому, что потенциал многих, добросовестных и политически неангажированных НПО, окажется невостребованным. Речь идет, например, об организациях под эгидой ЮНЕСКО, давно и успешно реализующих масштабные социальные проекты в России.

В этой связи, актуальнейшей задачей современной отечественной науки и практики является необходимость уточнения действующих российских норм об иностранных агентах, чтобы создать организационные, правовые, политические условия для функционирования НКО в качестве объективных и эффективных партнеров государству в решении социальных проблем. Представляется, что для современной России, с ее хронически нереализованным потенциалом гражданского общества, такое частичное сближение политической и социальной сфер является не только оправданным, но и необходимым.

Список литературы:

  1. Федеральный закон от 11 августа 1998г. «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» № 147 – ФЗ.
  2. Федеральный закон от 12 января 1996г “О некоммерческих организациях”. №7-ФЗ.
  3. Закон г. Москвы «О взаимодействии органов власти Москвы с негосударственными некоммерческими организациями» от 12 апреля 2000г. №8.
  4. Баталова, Ю.В. Взаимодействие негосударственных некоммерческих организаций с органами государственной власти и управления в России. Автореф. на соиск. уч. степени канд.полит.н. по специальности 23.00.02. – М.: изд. центр ГУУ, 2004. – 2 п.л.
  5. Беневольский, В.Б., Шмулевич, В.О. Государственная поддержка социально ориентированных НПО в свете зарубежного опыта // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. №3. – С.150-170.
  6. Министерство экономического развития Российской Федерации. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www. economy.gov.ru /minec /activity /sections /SocOrientNoncomOrg (дата обращения: 02.10.2014г.)
  7. Основные изменения в законодательстве Российской Федерации по вопросам деятельности некоммерческих организаций, вступивших в силу в 2011 г. и с 1 января 2012 г. // Министерство экономического развития Российской Федерации. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: //www.economy.gov.ru /minec /activity / sections /socorientnoncomorg/ doc20120322_25 (дата обращения: 02.10.2014г.)
  8. Справится ли государство в одиночку? О роли НКО в решении социальных проблем: Аналит. докл. нац. исслед. ун-та «Высшая школа экономики» / под ред. Л.И. Якобсона, И.В. Мерсияновой; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». – М.: Изд. дом высшей школы экономики, 2012. – 64 с.
  9. Экономические последствия нового законодательства о некоммерческих организациях. – М.: Институт гражданского анализа, Институт национального проекта «Общественный договор». 2007. – 120 с.