Информационное письмо
Образец оформления статьи
Анкета автора
29.01.2017

Контракт жизненного цикла как инструмент государственно-частного партнерства на железнодорожной инфраструктуре

Рустамзаде Минаввар Намиг кызы
студент 4 курса финансово-экономического факультета Финансовый Университет при Правительстве РФ г. Москва, Российская Федерация
Конджария Сария Евгеньевна
студент 4 курса финансово-экономического факультета Финансовый Университет при Правительстве РФ г. Москва, Российская Федерация
Аннотация: в статье изложены примеры использования механизмов контракта жизненного цикла в зарубежных странах, а также возможности их применения в России и преимущества контрактов жизненного цикла над концессионными соглашениями.
Ключевые слова: контракт жизненного цикла, концессия, государственно-частное партнерство, инфраструктурные проекты, железнодорожная инфраструктура
Электронная версия
Скачать (797.6 Kb)
Научный руководитель:
Булава Игорь Вячеславович, к.э.н., доцент департамента корпоративных финансов и корпоративного управления Финансового Университета при Правительстве Российской Федерации
Финансовый Университет при Правительстве Российской Федерации,
г. Москва, Российская Федерация


В современных условиях государственно-частное партнерство понимается как взаимодействие государства и бизнеса для создания совместных проектов, приносящих больший социальный и экономический эффект, нежели в случае, если бы каждый из участников реализовывал проект самостоятельно.

На сегодняшний день частным компаниям в области строительства сложно существовать в условиях кризиса. В связи с бюджетным дефицитом, количество государственных и муниципальных заказов снизилось, соответственно нет спроса на инвестиционные программы. Для решения данной проблемы, компаниям следует воспользоваться одним из зарубежных инструментов государственно-частного партнерства - контрактом жизненного цикла. Данная контрактная форма ГЧП пользуется большой популярностью в зарубежных странах.

Само название «контракт жизненного цикла» трактуется по-разному. Например, в странах Скандинавского полуострова используется термин «Life Сycle Сontract». В некоторых европейских странах у данного термина другое название - DBFM (Design–Build–Finance–Maintain). Во Франции эти соглашения именуют как «партнерские контракты».

Юридической основой КЖЦ является договор об оказании услуг, иногда в нем указываются элементы и других видов договоров.

Контракт жизненного цикла составляется между двумя сторонами: исполнитель инфраструктурного объекта и государство или муниципальное образование [3]. В условиях данного контракта исполнитель обязан за счет собственных денежных средств и материалов построить инфраструктурный объект и эксплуатировать его в течение всего расчетного срока эксплуатации, собственно жизненного цикла объекта. При этом в обязанности исполнителя входит осуществление ремонта, ухода и обслуживания объекта. Государство же или муниципальное образование должно оплатить из средств федерального или местного бюджета услуги по предоставлению объекта в пользование, к таким услугам, например, относят предоставление в общее пользование бесплатных автомобильных дорог, или могут быть публичные услуги,оказываемые с помощью такого объекта, например, обучение в школе, вузе.

Исходя из этого, определим некоторые характеристики КЖЦ, которые отличают данную контрактную форму от других контрактных механизмов ГЧП, применяющихся в Российской Федерации [2]:

  • Контракт жизненного цикла включает в себя все этапы жизни объекта. К таким этапам принято относить: проектирование, строительство и эксплуатацию объекта.
  • Исполнитель инфраструктурного объекта принимает все решения, связанные с проектом и несет технические риски и риски проектных решений самостоятельно.
  • Финансирование проекта на его первоначальной стадии входит в обязанности частного партнера, который может быть представлен в лице специальной проектной компании.
  • Государство или муниципальное образование вносит средства по проекту исключительно с момента начала эксплуатации объекта.
  • Взносы по проекту представляют собой ежегодную «плату за сервис». Они зависят только от выполнения функциональных требований по контракту и привязаны к качеству объекта.
  • Важной характеристикой является то, что объект инфраструктуры может принадлежать как публичной, так и частной стороне. Определение права собственности на объект зависит от особенностей конкретного проекта.

Частный партнер выполняющий обязанности по КЖЦ может обладать рядом преимуществ. Для исполнителя инфраструктурного объекта контракт жизненного цикла выгоден, в связи с тем, что позволяет ему по окончании общего отбора выполнять проектирование, строительство и эксплуатацию объекта. При этом после того как объект будет введен в эксплуатацию исполнитель получит гарантированные платежи из соответствующего бюджета.

Так же преимуществом КЖЦ является то, что исполнитель инфраструктурного объекта способен самостоятельно принимать любые проектные и технические решения. Используя схему КЖЦ, частный партнер может привлечь финансирование на более выгодных для него условиях. Исполнитель инфраструктурного объекта имеет возможность снизить затраты, связанные со строительством и эксплуатацией объекта при применении инновационных и ресурсосберегающих технологий [8].

Помимо этого, частный партнер освобождается от риска спроса на предоставляемую услугу, потому что он несет обязательства, связанные только с обеспечением надлежащего качества объекта и соблюдением всех функциональных требований к объекту, получая за это, как говорилось выше, так называемую плату за сервис в полном объеме без осуществления сбора доходов с конечных потребителей этой услуги. Государство получает все доходы от эксплуатации объекта, соответственно и риск этот тоже лежит на государстве.

Опираясь на опыт зарубежных стран, можно отметить, что схема КЖЦ широко используется в области транспортной инфраструктуры. Данная тенденция характеризуется тем, что у объекта транспортной инфраструктуры жизненный цикл соответствует интересам сторон КЖЦ в отношении периода финансирования, окупаемости, создания и эксплуатации объекта.

Рассмотрим опыт в эффективном применении модели КЖЦ на примере строительства высокоскоростных железнодорожных магистралей в странах Европы, в частности, особое внимание уделим Великобритании, Нидерландам и Португалии.

Одной из первых стран, начавших заключать контракты жизненного цикла была Великобритания. Схема КЖЦ в Великобритании основана на модели «Private Finance Initiative - Частная финансовая инициатива». На самом деле данная модель по сути является аналогом распространенной в некоторых странах схемы - «Проектирование, строительство, финансирование и эксплуатация» (DBFM).

В Великобритании актуальным примером проекта в области железнодорожной инфраструктуры является проект постройки высокоскоростного соединения между Лондоном и туннелем под проливом Ла-Манш. По условию контракта, исполнитель инфраструктурного объекта должен был спроектировать проект, осуществить его строительство, привлечь необходимые денежные средства и ввести объект в эксплуатацию, а также в его обязанности входил ремонт и техобслуживание железнодорожной магистрали. Со стороны государства выступило Министерство транспорта Великобритании. Согласно контракту, в его обязанности входило финансирование проекта с помощью предоставления денежных грантов. При необходимости Министерство предоставляло соответствующие права в отношении земельных участков. Кроме того, в период реализации проекта большая часть финансирования проекта была обеспечена гарантией Правительства.

Строительство высокоскоростных железнодорожных магистралей в Нидерландах началось с проекта железной дороги HSL-Zuid, которая проходит между Амстердамом, Брюсселем и Парижем. Проект оценивался в 2 млрд. долларов США. Для осуществления данного инфраструктурного объекта создали специальную проектную компанию HSL. HSL управляет консорциумом компаний, которые представляют частного партнера по КЖЦ. Консорциум состоял из нескольких организаций, разделивших обязанности по проекту: строительство - консорциум Infrarail; инфраструктурный провайдер - консорциум Infraspeed; управление движением транспорта по магистрали - консорциум High Speed Alliance. В роли государственной стороны предстало Министерство транспорта, общественных работ и управления водными ресурсами Нидерландов.

В рамках контракта жизненного цикла Правительство Нидерландов выплачивало провайдеру ежегодный платеж за обеспечение доступности инфраструктуры железнодорожной магистрали HSL. Данное условие дало возможность провайдеру инфраструктуры покрыть свои расходы по содержанию объекта и обеспечить возврат инвестиций. Важным является то, что уровень предусмотренного платежа за доступность инфраструктуры прямо связан с фактической доступностью объекта.

Еще одной страной, участвующей в строительстве общеевропейской сети высокоскоростных железнодорожных магистралей, является Португалия. Основными проектами являются железнодорожные линии Лиссабон – Порто, Лиссабон – Мадрид, Порто – Виго. Проектирование, строительство и эксплуатацию этих линий планируется реализовать на основе КЖЦ сроком на 40 лет.

Государство представляет публичная компания «РАВЕ – Сеть высокоскоростных железных дорог». Правительству Португалии принадлежит 60% доли в ее капитале, а 40% – организации «РЕФЕР – Национальная сеть железных дорог», которая является национальной организацией, осуществляющей регулирование государственной сети железных дорог. «РЕФЕР» на этапе эксплуатации выполняет стратегические функции управления загрузки транспорта. В строительство железнодорожной магистрали Лиссабон – Мадрид будет инвестировано примерно 2,4 млрд. евро, инвестиции в Лиссабон – Порто составят около 4,5 млрд. евро, а в строительство магистрали Порто – Виго будет вложено примерно 845 млн. евро.

Помимо вышеперечисленных стран, ярким примером успешного использования контракта по схеме КЖЦ является Финляндия, а именно строительство Трассы Е18. Стоимость проекта по схеме контракта жизненного цикла - 303 млн. евро. При оценке стоимости проекта по схеме разового контракта она бы составила 354 млн. евро. Соответственно очевидна экономия государства как минимум на 15%.

Рисунок 1 – Упрощенная схема взаимодействия участников проекта, на примере проекта по строительству участка Муурла-Лохья трассы Е18, Финляндия, на стадии инвестиций (Источник: Разработано на основе данных VEGAS LEX)

Рисунок 1 – Упрощенная схема взаимодействия участников проекта, на примере проекта по строительству участка Муурла-Лохья трассы Е18,
Финляндия, на стадии инвестиций (Источник: Разработано на основе данных VEGASLEX

Помимо вышеперечисленных примеров также можно отметить: строительство высокоскоростных железных дорог Посейрао-Каия; Фигейрас-Перпиньян; Тур-Бордо; Ренн-Ле Ман и метрополитенов Canada Line, London Underground. Создание этих проектов осуществлялось на основе КЖЦ.

Полагаясь на зарубежный опыт, видится целесообразным использование контрактов жизненного цикла и в России.

Необходимость применения механизмов государственно-частного партнёрства в сфере финансирования проектов инфраструктуры в первую очередь, обуславливается ростом дефицита федерального бюджета, который, на сегодняшний день, является основным источником финансирования инфраструктурных проектов. В будущем для сохранения сбалансированности бюджета будут применяться меры по сокращению расходов, и прежде всего, подобные сокращения коснутся расходов на инвестиционные проекты, связанные со строительством и модернизацией объектов государственной инфраструктуры. Особенно остра эта проблема чувствуется в сфере железнодорожной инфраструктуры, которая мешает развитию экономики. Так, деятельность владельца железнодорожной инфраструктуры – ОАО «РЖД» в последние годы убыточна, а большая часть финансирования инвестиционных проектов компании осуществляется за счет государственных средств.

Предполагается, что привлечение частных инвестиций, в определённой степени, поможет решить данную проблему. Однако возникает проблема заинтересованности частных инвесторов в участии реализации крупных инфраструктурных проектов. Поэтому перед государством стоит задача создания условий для выгодного вложения средств частных компаний.

Решить эту проблему поможет механизм государственно-частного партнерства на основе контрактов жизненного цикла. Стоит отметить, что механизм финансирования инвестиционных проектов железнодорожной инфраструктуры на условии государственно-частного партнерства обусловлен Стратегией развития железнодорожного транспорта до 2030 года.

При этом реализация партнерства между государством и частным бизнесом в сфере финансирования железнодорожной инфраструктуры возможна в следующих направлениях [9]:

  • долевое финансирование строительства и модернизации инфраструктуры железнодорожного транспорта;
  • участие пользователей услуг железнодорожного транспорта (в том числе грузовладельцев и пассажироперевозчиков) в сооружении и реконструкции объектов инфраструктуры;
  • поощрение со стороны государства инвестиционной активности транспортных предприятий.

Основной нормативной базой для реализации государственно-частного партнерства в нашей стране являются Федеральный закон «О концессионных соглашениях», Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и постановление Правительства Российской Федерации «Об определении случаев заключения контрактов жизненного цикла». Из этих нормативно-правовых актов следует что объектом контракта жизненного цикла могут быть исключительно объекты инфраструктуры [7]. Однако сам термин «контракт жизненного цикла» данные нормативно-правовые акты не определяют. В настоящее время Государственная Дума Российской Федерации рассматривает пакет поправок, приспосабливающий закон о концессионных соглашениях для КЖЦ.

Предполагаем, что применение контракта жизненного цикла будет иметь положительный эффект при строительстве высокоскоростной железнодорожной магистрали Москва – Казань, сооружение которой начнется в январе 2017. Стоимость ВСМ Москва – Казань, по предварительным данным, составит 1,07 трлн. руб. Необходимость строительства ВМС обусловлено не только с социально-экономической точки зрения (улучшения качества транспортного обслуживания пассажиров, снижение времени перевозок, укрепление связей между субъектами страны и т.д.), но и с точки зрения технологического развития (импорт новых технологий и методов производства, создание технических средств и т.д.). Однако масштабность самого проекта, его новизна и длительность, сопровождается рядом рисков для участников проекта, основным из которых является снижение спроса на дорогостоящие высокоскоростные перевозки.

Согласно выбранной ОАО «РЖД» корпоративно-концессионной модели строительства магистрали инфраструктуру было принято разделить на четыре участка:

  • «Москва – Владимир» (Участок 1);
  • «Владимир – Нижний Новгород» (Участок 2);
  • «Нижний Новгород – Чебоксары» (Участок 3);
  • «Чебоксары – Казань» (Участок 4).

При условии, что Участок 1 будет реализовываться силам холдинга, а Участки 2-3 будут строиться по концессионной схеме. По этой схеме концедент (государство в лице Росжелдора) предоставляет концессионерам (подрядчикам) участки земли (на праве аренды/субаренды) на цели строительства объекта концессионного договора, а также может предоставить финансирование на инвестиционном этапе осуществления Проекта (в виде субсидий и бюджетных инвестиций), гарантировать минимальный доход (в виде субсидий) на стадии эксплуатации объекта, а также предоставлять субсидии на перевозку социальных категорий населения, а также оказывать государственные гарантии. Концессионеры, в свою очередь, за счет собственных и привлеченные средств возносят объект инфраструктуры, который будет передан в собственность государства, а также осуществляют содержание и ремонт инфраструктуры [2].

Как мы можем увидеть, при такой схеме государство несет огромные расходы как на этапе составления проекта строительства, так и на этапе эксплуатации объекта концессионерами, что невозможно в условиях бюджетного дефицита. Стоит отметить, что концессионная схема имеет и другие недостатки, которые в будущем может привести к еще большему расходованию бюджетных средств. Во-первых, концессионер мотивируется максимизацией прибыли от эксплуатации объекта, что ведет к быстрому износу основных производственных фондов и вследствие к росту расходов государства на их восстановление и обновление. Во-вторых, при концессионной схеме расходы на строительство объекта инфраструктуры достаточно низкие, в то же время концессионер не обеспечивает эффективной эксплуатации железной дороги из-за своего монопольного положения и отсутствия мотивации.

Поэтому, на наш взгляд, применение второго механизма государственно-частного партнерства, а именно контракта жизненного цикла, даст больший эффект. Преимуществом КЖЦ по сравнению с концессионным соглашением является то, что государственным партнером в этом механизме может быть владелец инфраструктуры и оператор ВСМ – ОАО «РЖД».

Мы предлагаем, вместо концессионной схемы на Участках 2-4 применить механизмы КЖЦ, где между государственным партнерам ОАО «РЖД» и частными партнером будет заключен единый контракт на предоставление сервиса доступной и качественной инфраструктуры в течение всего срока жизни объекта – предположительно срок заключения контракта может достигать 30-40 лет. При этом контракт жизненного цикла как инструмент ГЧП осуществляется с помощью механизмов проектного финансирования. Для каждого отдельного контракта (на каждом отдельном участке) частный инвестор (компания), заключивший контракт с государством, создает проектную (управляющую) компанию, которая фактически берет на себя обязательства по исполнению государственного контракта и функции генерального подрядчика для этой компании.

Важно отметить, что в данном механизме государство (или ОАО «РЖД») не осуществляет инвестирование в эти участки магистрали, как было в первом варианте, – подрядчик за свой счет, а также за счет заемных средств осуществляет разработку проекта, сооружение и эксплуатацию объекта инфраструктуры. Государство как заказчик при этом будет платить лишь за сервис работающего в течение всего жизненного цикла объекта. Этот принцип носит название «нет сервиса –нет денег» [8].

Рисунок 2 – Модель контракта жизненного цикла. Схема создания инфраструктуры ВСМ на Участках 2-4 (Источник: Разработано на основе данных VEGAS LEX, EY)

Рисунок 2 – Модель контракта жизненного цикла. Схема создания инфраструктуры ВСМ на Участках 2-4 
(Источник: Разработано на основе данных VEGASLEX, EY

В контракте также могут быть указаны технические характеристики данных участков – в случае если эти показатели не будут достигнуты, заказчик может наложить на подрядчика штрафы. Данный подход мотивирует подрядчиков на создание качественного и надежного участка магистрали и умеренной эксплуатации объекта. Также подрядчик стремится быстрее сдать участок объекта в эксплуатацию, так как плату по контракту он будет получать только за сервис работающего объекта.

По имеющимися оценкам [1] бюджетная эффективность от реализации проекта ВСМ может достигнуть 2 к 1, то есть за каждый вложенный государством рубль, оно получит 2 рубля дохода. Во Франции такой коэффициент достигает значения 4 к 1.

Также считаем эффективным применение инструмента КЖЦ при реализации проекта развития железнодорожной инфраструктуры Восточного полигона (Транссибирской и Байкало-Амурской магистралей), модернизация которого, по оценкам ОАО «РЖД», может обеспечить дополнительный объем перевозок крупнейшим российским компаниям до 66 млн. тонн ежегодно [6]. При этом частными партерами в КЖЦ могут быть такие крупные горнодобывающие компании и разработчики месторождений, как ОАО «Евраз», ОАО «Норникель», ОАО «Мечел» и другие.

Можно сделать вывод о значительном преимуществе применение такого инструмента государственно-частного партнерства как контракт жизненного цикла, который определяет кооперативную идеологию взаимодействия заказчика и подрядчика, потому как оба участника контракта будут вместе работать над реализацией одного и того же проекта в течение длительного времени. Объединяя интересы партнеров и распределяя риски между ними КЖЦ дает возможность оптимизировать расходы на создание проекта и содержание объекта инфраструктуры. Все это доказано широким опытом применения КЖЦ в мировой практике при реализации инфраструктурных проектов и в частности при строительстве высокоскоростных магистралей.

Список литературы:

1. Гасилов В. В., Карпович М. А. Реализация долгосрочных контрактов при управлении жизненным циклом инноваций в дорожном хозяйстве // Институты и механизмы инновационного развития: мировой опыт и Российская практика. – 2013;

2. Инвестиционный меморандум Проекта создания высокосортной железнодорожной магистрали «Москва –Казань» - URL: https://oprf.ru/files/MemoMoscow-KazanRU.pdf (дата обращения 29.12.2016)

3. Контракты жизненного цикла: правовая природа и перспективы использования в рамках ГЧП-проектов в России // Корпоративный юрист – 2009. - №5.

4. КЖЦ - Новый механизм государственно-частного партнерства в России [Электронный ресурс] URL: www.vegaslex.ru (дата обращения: 27.12.2016)

5. Муратов Д. Г. На основе контракта жизненного цикла // Железнодорожный транспорт. — 2010. — № 6.

6. Официальный сайт ОАО «РЖД». [Электронный ресурс] URL: - http://rzd.ru/ (дата обращения: 28.12.2016)

7. Предложения ТПП РФ по стимулированию применения контрактов жизненного цикла при реализации инфраструктурных проектов. [Электронный ресурс] URL: http://www.pppi.ru/sites/all/themes/pppi/img/life_contract2.pdf (дата обращения 28.12.2016)

8. Соколов Ю. И. Контракт жизненного цикла и риски инвестирования // Транспорт Российской Федерации. – 2011.- №2 (33).

9. Цветков В.А., Медков А.А. Перспективы государственно-частного партнёрства при строительстве и реконструкции железнодорожной инфраструктуры // Журнал экономической теории. - 2008. - № 1.