Информационное письмо
Образец оформления статьи
Анкета автора
01.06.2014

Программа «Мамин выбор» как компенсация за отсутствие мест в дошкольных образовательных учреждениях

Акатьева Анастасия Львовна
Факультет экономики, НИУ-ВШЭ Пермь, г. Пермь, Россия
Смирнова Александра Сергеевна
Факультет экономики, НИУ-ВШЭ Пермь, г. Пермь, Россия
Аннотация: Статья посвящена анализу социального проекта «Мамин выбор», проводимого в рамках региональной социально-экономической политики в Пермском крае. Рассмотрена дилемма выбора между эффективностью и справедливостью. В качестве аргументации приведены как количественные факты, выраженные в статистических данных, так и качественные оценки, представленные в виде мнения участников и организаторов проекта. Кроме того, для более детального анализа рассмотрены различные известные подходы к интерпретации понятия справедливости. В ходе анализа авторами предполагается выявить, какой способ решения проблемы очередей в ДОУ является оптимальным.
Ключевые слова: «Мамин выбор», эффективность и справедливость, дошкольные образовательные учреждения, очередь в детский сад, региональная политика
Электронная версия
Скачать (389.5 Kb)

Перед любой экономической системой стоит проблема поиска оптимального состояния, при котором размещение ресурсов было бы эффективным, а распределение продуктов использования данных ресурсов справедливым. В результате проведения той или иной политики состояния могут быть изменены обществом. Так, посредством перебора самых разнообразных политик большинство государств пытается достичь наиболее предпочтительного с точки зрения общества состояния. Поскольку выбор между состояниями экономики невозможен без учета соображений справедливости, соответствующее состояние необходимо характеризовать с двух сторон: с точки зрения экономической эффективности, а также со стороны социальной справедливости. [4]

Атмосфера современного общества тяготит к проявлению демократического режима, согласно которому граждане правового государства равны перед законом, имея идентичный набор прав. Тем не менее, реальность не подчиняется прописанной истине, т.к. равноправное население имеет неравные возможности.

Подобный дисбаланс эффективности и справедливости проявился в результате введения в 2008 году социального проекта «Мамин выбор» в Пермском крае. В связи со стремительным ростом очередей в дошкольные образовательные учреждения (ДОУ) Правительство Пермского края в рамках проекта предложило семьям дошкольников альтернативу. Сущность ее состояла в том, чтобы предоставить семьям выплату пособий в размере от 700 до 5000 рублей ежемесячно в случае принятия ими решения отказаться от посещения их детьми детских садов. Таким образом, Правительство достигло цели сокращения очередей в ДОУ, однако эта цель являлась сугубо количественной. По мере роста масштаба проекта в СМИ все чаще стала освещаться проблема качества, а именно факта, что уровень образования стал неуклонно снижаться.

По причине возникших противоречий мы ставим перед собой цель сравнить точки зрения относительно проекта «Мамин выбор» и определить, является ли эта мера движением навстречу справедливости или эффективности.

С целью всеобъемлющего понимания проблемы столкновения интересов необходим детальный разбор основных положений проекта «Мамин выбор». Данный проект был впервые представлен всенародному обсуждению в 2007 году. [1] Главная идея - предоставить пособия семьям, имеющим детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения, в размере 2667,53 рублей. Далее, в период 2009 – 2011 данный пилотный проект претерпевал ряд изменений и, в итоге, его приняли утратившим силу 12.11.2012. [2] Однако в скором времени проект был передан муниципалитетам вместе с частью подоходного налога. Уже 28.12.2012 Главой администрации города Перми Ю.А. Маховиковым было принято первоначальное постановление с незначительными изменениями в размере выплат (от 700 до 2000 рублей в Крае и 5000 рублей в Перми). [3]

На сегодняшний день в средствах массовой информации, а также среди членов государственных органов активно обсуждается вопрос эффективности введенного проекта. Поскольку проект действует уже на протяжении 7 лет, сложилось общее представление о результатах и возможных последствиях «маминого выбора», согласно которым определенные выводы могут быть описаны. Так или иначе, нельзя судить об эффективности с точки зрения одной стороны, любой государственный проект должен оцениваться с позиции разных сторон общества.

Прежде всего, государство как главный инициатор проекта оценивает состоятельность вводимых мер на основе соотнесения прогнозируемых и полученных в действительности результатов. По данным Пермьстата в период с 2005 по 2013 года по Пермскому краю наблюдался стабильный рост рождаемости, сопровождаемый сокращением числа дошкольных образовательных учреждений на 30% к концу периода. [6, 11] Естественным результатом такого явления стал факт нехватки мест в детских садах края и последующий рост очередей. В сложившейся ситуации недовольство среди населения набирало обороты: матери детей требовали увеличения мест в ДОУ. Однако Правительством был предложен альтернативный вариант снятия социальной напряженности. В течение трехлетнего периода действия проекта очереди почти сошли на «нет». Таким образом, главная цель была достигнута.

Более того, введение проекта в большой степени простимулировало развитие частного бизнеса. Произошло это по причине того, что получаемые населением выплаты могли быть потрачены на частные сады или центры детского развития. Увеличение спроса на услуги частного сектора породило рост предложения частных услуг в сфере дошкольного образования, что, в свою очередь, стало результатом высокой востребованности воспитателей и учителей. Нельзя не назвать эффективными те меры, которые способствуют росту занятости населения, а также развитию малого бизнеса.

Однако столь положительные изменения на деле приобрели негативные последствия. Владельцы частных ДОУ, по факту, несут огромные издержки, связанные с лицензированием бизнеса, содержанием помещений, оплатой услуг персонала, а также с соблюдением санитарно-эпидемиологических и пожарных норм. Поэтому себестоимость легальных услуг достигает порядка 15000 рублей ежемесячно. Очевидно, что такая сумма является слишком большой по сравнению с 5000 рублей пособия. Именно этот факт породил повсеместное образование нелегальных или не соответствующих стандартам частных детских садов. Такие учреждения в силу минимальных затрат устанавливают цены, подъемные для семьи со средним доходом и легко покрываемые пособием. [10]

Нельзя скрыть тот факт, что нелегально функционирующие учреждения не могут повысить уровень дошкольного образования в крае. Тем не менее, переход ребенка на домашнее образование также не может гарантировать высоких показателей в развитии дошкольников, особенно в неблагополучных семьях, где выплаты могут быть использованы совсем не по назначению.

Тот факт, что выделенные средства могут быть использованы родителями на собственные цели, учли представители Лысьвинской городской Думы. Так, с 1 января 2014 года семьи, имеющие детей в возрасте от 3 до 5 лет, стали получать сертификаты на сумму 690 рублей, которые могут быть использованы только на услуги по развитию детей у индивидуальных предпринимателей, вместо ранее получаемых наличных выплат. Такое нововведение позволило сделать программные выплаты сугубо целевыми и избежать риска злоупотребления пособиями [1].

Падение уровня дошкольного образования нельзя назвать показателем эффективности программы, однако чиновники приводят свои аргументы, утверждая, что ребенок, не посещающий ДОУ, теряет не так много возможностей, как кажется на первый взгляд. Надежда Кочурова (ныне заместитель председателя Правительства Пермского края), будучи замглавы Администрации города Пермь на момент заявления отметила: «…из этих пяти тысяч, в которые обходится месячное содержание ребенка в детском саду, не все уходят на его образование. И из всего времени, которое ребенок проводит в садике, то, что можно считать образованием, занимает примерно пятую часть. Остальное - присмотр, уход, питание и развлечение. В домашних условиях - все то же». [12]

С точки зрения населения и непосредственно самих детей, хочется также отметить один момент, олицетворяющий шаг, скорее, от эффективности, нежели навстречу к ней. Дело в том, что одним из больших преимуществ посещения ребенком детского сада является процесс его социальной адаптации. В связи с тем, что не все родители могут отдать свое дитя в ДОУ, где он мог бы полноценно развиваться среди себе подобных, некоторые дети попадают под риск остаться социально нереализованными. Репортер «Российской газеты» отмечает, что малыши «могут оказаться не готовыми к обучению в коллективе ни интеллектуально, ни психологически». [7]

С течением времени факт эффективности проекта все больше терял свое первостепенное значение. Причины, по которым семьи отказывались от детских садов, были столь разнообразны и несли масштабный характер, что общая сумма бюджетных средств, направленных на выплаты по программе, достигла огромных размеров. При формировании бюджета на 2014 год Администрация города Перми столкнулась с угрозой дефицита бюджета в случае, если проект «Мамин выбор» не будет закрыт до лета 2015 года. (8)

Вопросы эффективности рассматривались нами как часть позитивной экономической теории, включающей в себя описание реально существующей ситуации. Дискуссии о справедливости вводимых мер относятся к нормативной экономической теории, охватывающей моральные и стоимостные оценки сложившейся ситуации, руководствуясь выводами, сделанными на основе позитивного анализа.

Введение пособий можно считать справедливыми с точки зрения семей, дети которых по каким-либо обоснованным причинам не могут посещать муниципальные дошкольные образовательные учреждения. Таких причин достаточно: они начинаются от удаленности детских садов от мест проживания семей (особенно это свойственно сельским местностям и недавно застроенным кварталам без развитой инфраструктуры) и заканчиваются инвалидностью или слабым здоровьем детей. Раньше такие семьи не могли воспользоваться общественным благом в виде оплачиваемого государством места в детском саду. Более того, освобожденные места могут быть беспрепятственно заняты детьми в возрасте 5-7 лет, которые должны готовиться к поступлению в школу. Данная программа сделала в этом смысле большой шаг навстречу справедливости. Таким образом, общественное благо равномерно распределяется между гражданами.

Как и у любой другой политики, у проекта «Мамин выбор» есть две «стороны медали». Помимо упомянутых выше преимуществ в контексте справедливости политика имеет ряд недостатков. В первую очередь, «проект десоциализирует женщину, отвлекая ее от активной трудовой деятельности». Это объясняется тем, что женщина, которая не имеет возможности пристроить своего ребенка ни в муниципальный, ни в частный детские сады, рискует приостановить свою трудовую деятельность на неопределенный срок. (8)

Говоря о понятии справедливости, необходимо четко понимать, какой смысл оно в себе несет. В экономической теории выделяют несколько концепций трактовки справедливости, разработанных философами самых разных национальностей. Выделяют четыре основных взгляда: эгалитарный, предполагающий равенство доходов, роулсианский, сосредоточенный на улучшении положения беднейших слоев населения, утилитарный, полагающий, что необходимо максимизировать общественное благосостояние, а также рыночный, при котором доходы формируются на основе экономических законов. [13]

С нашей точки зрения, справедливость наиболее всецело описывается утилитарным подходом. Несмотря на то, что эгалитарный подход дает идентичные результаты с утилитарным в условиях полного равенства индивидов, в реальности мы имеем весомые различия в доходах населения, возможностях и территориальном проживании. Таким образом, справедливой мера будет являться только в том случае, когда максимальная часть населения будет максимально удовлетворена.

Если оценивать проект «Мамин выбор» с точки зрения утилитарной концепции, то предпринятые меры, по нашему мнению, будут далеки от справедливых. Прежде всего, содержание проекта никак не предусматривает тот факт, что население не является равным как с материальной точки зрения, так и с социальной. Обеспеченные семьи, в которых родители изначально не претендовали на место в муниципальном детском саду, получали определенный денежный «бонус». В то время как малоимущие семьи, напротив, не дополучали достаточного объема денежных средств для развития детей вне ДОУ, поскольку данной суммы недостаточно, чтобы отдать ребенка в заведение частного типа. Более того, происходит неосознанная дифференциация детей на тех, кто посещает детский сад и социализируется, и тех, кто вынужден проводить время в домашних условиях. Иначе говоря, родители не имеют выбора, в каких условиях его ребенку было бы лучше развиваться. В связи с этим рационально ввести учет фактора неравенства, то есть провести дифференциацию выплат.

Наша точка зрения не является уникальной, большинство населения, участвующего в программе, пришло к аналогичному выводу. Акты недовольства граждан особенно часто встречаются в интернете: в социальных сетях, на форумах, на официальных сайтах государственных органов. Правительство не могло не заметить столь бурный рост выступлений по поводу несправедливости проекта. Итогом стал ряд изменений в проекте. В конце минувшего года Правительством было принято решение с января 2014 года сократить количество получателей пособий, оставив выплаты малоимущим семьям и семьям с детьми-инвалидами соответствующей возрастной категории. В результате сумма средств по программе значительно сократилась, что дало возможность даже увеличить выплаты до 6000 рублей. Предполагается, что данная мера будет действовать до июля, после чего программу решено закрыть полностью. Сэкономленные бюджетные средства решено перенаправить на строительство новых детских садов и ремонт ранее закрытых. В интервью с газетой РБК депутат Татьяна Ежова сделала следующее заявление: «в муниципальных дошкольных учреждениях в 2014-2016 годах будет дополнительно открыто более 3000 мест». Более того, депутатом было замечено, что в случае острой необходимости в правительственных мерах решение о выплатах может быть возвращено в сентябре-октябре 2014 года. [9]

Ярким примером исполнительности муниципалитетов является Краснокамский район, где в связи с планами строительства двух детских садов с 1 января 2014 года возможность получать компенсацию в размере 2,8 тысячи рублей родителями, чьи дети не посещают ДОУ, сохраниться лишь для малоимущих семей. Глава района Юрий Крестьянников уже объявил «конкурс на подбор подрядчика для строительства детсада на 190 мест». [4]

Действительно, альтернатива проекту «Мамин выбор» существует в виде строительства детских садов. Однако в данном случае можно столкнуться со встречным мнением, утверждающим, что строительство является сильным соблазном к проявлению коррупционных действий. В связи с этим социальные выплаты представляют собой наиболее прозрачные операции, на которых практически нет способа «нажиться». Тем не менее, это лишь определенное мнение, не имеющее глобальных доказательств. Более того, вместо строительства новых муниципальных детских садов Правительство может стимулировать развитие частного бизнеса в сфере дошкольных образовательных услуг посредством смягчения условий и требований к содержанию учреждения, а также за счет частичного инвестирования. Результатом подобной меры может стать строительство дополнительных частных детских садов, образование в которых будет предоставляться по доступным для населения ценам.

Судить об эффективности в определенной степени разумнее, поскольку она может быть оценена количественными данными. Что же касается справедливости, то тут высока роль субъективизма. Это связано с тем, что все индивиды находятся в разных условиях существования, каждый из которых по-своему интерпретирует понятие справедливости, поэтому оценка не может быть однозначной. Таким образом, об эффективности можно судить по цифрам и фактам, полученным в реальной жизни, в то время как, к вопросу справедливости можно подойти с разных сторон.

Проект «Мамин выбор» совершенствуется с годами, учитывая все больше факторов. В течение периода действия программа сделала серьезное продвижение как на пути к справедливости, так и к эффективности. Более того, одна из главных задач – снятие социального напряжения и решение проблемы с дефицитом мест – была достигнута в значительной степени. Тем не менее, проект вызвал очень много дискуссий на тему того, насколько введенные меры были эффективны и справедливы в той или иной мере. Все зависит от того, какие цели преследует лицо, в руках которого сосредоточена власть. Так, пока у власти был Олег Чиркунов, основная задача состояла в том, чтобы сократить численность очередей посредством социальных выплат. Когда в 2012 году к власти пришел Басаргин, цель которого состояла в сокращении очередей посредством строительства детских садов, проект «Мамин выбор» был передан муниципалитетам. Теперь каждый глава городского поселения самостоятельно определяет, как бороться с очередями в детские сады, преследуя, естественно, свои собственные цели и согласно своему пониманию справедливости.

Выводы относительно проводимой политики оказываются парадоксальными. С одной стороны, стремление к равенству в распределении доходов, которое является воплощением справедливости, зачастую сопровождается паданием экономической эффективности. Это связано с тем, что ни у бедного, кому так или иначе будет выплачена материальная помощь, ни у богатого, чьи доходы будут изъяты в виде налогов, нет явного стимула к эффективной работе. Тем не менее, неравенство в доходах способствует проявлению экономической эффективности, но вызывает всплеск социальной несправедливости в имущественной дифференциации населения. Таким образом, достичь определенного баланса практически невозможно, выбор между равным и неравным способом распределения дохода сводится к простому выбору: шаг к эффективности или к справедливости.

Список литературы:

1. Белкова Анна. Проект «Мамин выбор» свернут в Краснокамском районе. Новости 59.ru [Электронный ресурс]. URL: http://59.ru/ (дата доступа: 30.04.2014)

2. Гальперин В. М. 50 лекций по микроэкономике / В. М. Гальперин, С. М. Игнатьев, Л. С. Тарасевич. – М.: Экономическая школа, 2000, 454 – 462 с.

3. Дошкольные образовательные учреждения. Социальная сфера. Официальная статистика. Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Пермскому краю [Электронный ресурс]. URL: http://permstat.gks.ru/ (дата доступа: 30.05.2014)

4. Изотов, И. Досадная очередь: Урал. Общество; Ситуация / И. Изотов // Российская газета – Неделя – 2010 – 11 февраля – С. 14.

5. Карнаухов, И. Лишат выбора / И. Карнаухов // Российская газета – 2013 – 3 сентября – С.19.

6. Москвин А. В Перми пособие «Мамин выбор» сохранили для малоимущих. РБК Пермский край [Электронный ресурс]. URL: http://perm.rbc.ru/ (дата доступа: 30.05.2014)

7. О пилотном проекте "предоставление пособий семьям, имеющим детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения" ("Мамин выбор"): Постановление Правительства Пермского края от 15 октября 2007 N 232-п // Досье 02 – 2007 – N 44.

8. О признании утратившим силу Постановления Правительства Пермского края от 15 октября 2007 г. N 232-п «О пилотном проекте «Предоставление пособий семьям, имеющим детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения» («Мамин выбор»): Постановление Правительства Пермского края от 12 ноября 2012 N 1279-п //

9. Об утверждении Порядка предоставления за счет средств бюджета города Перми пособий семьям, имеющим детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих образовательные учреждения, реализующие общеобразовательные программы дошкольного образования, финансирование которых осуществляется за счет бюджетов любых уровней: Постановление Администрации г. Перми от 28 декабря 2012 N 996 // Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь – 2012 – N 96 – т. 3.

10. Программа «Мамин выбор». Юридический блог бесплатной помощи [Электронный ресурс]. URL: http://pravoforu.ru/ (дата доступа: 30.05.2014)

11. Рождаемость, смертность и прирост населения. Население. Официальная статистика. Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Пермскому краю [Электронный ресурс]. URL: http://permstat.gks.ru/ (дата доступа: 30.05.2014)

12. Селюнин, А. Выбор за маму / А. Селюнин // Пермский обозреватель. – 2010. – 18 декабря.

13. Эффективность и справедливость. Современная экономическая теория [Электронный ресурс]. URL: http://modern-econ.ru/ (дата доступа: 30.05.2014).